در سراسر جهان، دولتها با پرسشی مهم روبهرو هستند: چگونه میتوان میلیونها کارگر خوداشتغال را در نظامهای تامین اجتماعی ادغام کرد؛ کارگرانی که شرایط کاری آنها با الگوهای سنتی اشتغال سازگار نیست؟
رشد خوداشتغالی، کار غیررسمی و درآمدهای بیثبات، نظامهای بیمه اجتماعی را که در گذشته عمدتا بر پایه رابطه استاندارد کارفرما و کارمند طراحی شده بودند، با چالشهای جدی مواجه کرده است.
بررسی سازمان بینالمللی کار (ILO) نشان میدهد که هیچ راهحل واحدی برای وارد کردن کارگران خوداشتغال به نظامهای تامین اجتماعی وجود ندارد. کشورها مسیرهای متفاوتی را دنبال کردهاند؛ از ادغام کارگران خوداشتغال در نظامهای عمومی بیمه اجتماعی با ترتیبات ویژه، تا ایجاد طرحهای جداگانهای که بهطور مشخص برای این گروه طراحی شدهاند.
با این حال، تجربههای بررسیشده یک درس مشترک را نشان میدهد: گسترش موفق پوشش تامین اجتماعی نیازمند انعطافپذیری، هماهنگی و درک بهتر از واقعیتهای خاص زندگی کاری کارگران خوداشتغال است.
نظامهای بیمه اجتماعی در بسیاری از کشورها بهطور سنتی به اشتغال رسمی وابسته بودهاند. کارگرانی که قراردادهای ثابت و کارفرمایان مشخص داشتند، از طریق نظامهای مبتنی بر کسر حق بیمه از حقوق، در تامین مالی بیمههای اجتماعی مشارکت میکردند. با این همه افرادی که خارج از اشتغال رسمی فعالیت میکردند، اغلب برای نهادهای تامین اجتماعی نامرئی باقی میماندند.
بر اساس گزارش سازمان بینالمللی کار، کارگران خوداشتغال اغلب با نوعی «محرومیت دوگانه» مواجه هستند.
آنها ممکن است به دلیل فعالیت در بخش غیررسمی از حمایتها محروم شوند و همزمان با محدودیتهای قانونی روبهرو باشند که مانع دسترسی آنها به همان مزایایی میشود که کارکنان استخدامی دریافت میکنند.
در نتیجه، بسیاری از کارگران خوداشتغال در وضعیتی قرار میگیرند که گزارش از آن با عنوان «طبقه میانیِ گمشده» یاد میکند؛ یعنی افرادی که نه آنقدر فقیر هستند که واجد شرایط برنامههای حمایتی محدود و هدفمند باشند و نه به اندازه کافی تحت پوشش نظامهای بیمه اجتماعی مبتنی بر پرداخت حق بیمه قرار دارند.
این محرومیت تنها محدود به کشورهای در حال توسعه نیست. حتی در اقتصادهای ثروتمندتر هم کارگران خوداشتغال اغلب دسترسی ضعیفتری به برخی مزایا داشتهاند.
این گزارش اشاره میکند که حمایت در برابر بیکاری، مزایای دوران بیماری و پوشش حوادث ناشی از کار، از جمله حوزههایی است که در آنها کارگران خوداشتغال در طول تاریخ، بیشتر با محدودیت یا سطح پایینتری از خدمات بیمه اجتماعی مواجه بودهاند.
یکی از بزرگترین موانع پیش روی کارگران خوداشتغال، مسئله مالی است؛ برخلاف کارکنان استخدامی که معمولا حق بیمه اجتماعی خود را همراه با کارفرما پرداخت میکنند، کارگران خوداشتغال اغلب باید تمام بار پرداخت حق بیمه را به تنهایی بر عهده بگیرند.
گزارش سازمان بینالمللی کار تاکید میکند که حق بیمه پرداختی برای کارگران خوداشتغال میتواند بسیار بیشتر از کارکنان استخدامی باشد و در برخی موارد تا دو برابر افزایش یابد.
این در حالی است که بسیاری از کارگران خوداشتغال با بهرهوری پایین، درآمدهای ناپایدار و الگوهای نامنظم درآمدی مواجه هستند؛ شرایطی که پرداخت منظم حق بیمه را دشوار میکند.
برای مثال، کارگران بخش کشاورزی با نوسانهای فصلی درآمد مواجه هستند، در حالی که برخی دیگر از کارگران خوداشتغال ممکن است میان پایان انجام یک کار و دریافت دستمزد، دورههای طولانی انتظار را تجربه کنند.
این شرایط ناپایدار یک تناقض ایجاد میکند: تامین اجتماعی بیش از همه برای کارگرانی ضروری است که با ناامنی مواجه هستند، اما همین ناامنی اغلب مانع از آن میشود که آنها بتوانند در نظامهای موجود مشارکت کنند.
برخی کارگرانی که توانایی پرداخت حق بیمه را دارند هم ممکن است برای کاهش هزینهها، درآمد واقعی خود را کمتر اعلام کنند. با این حال، گزارش هشدار میدهد که این اقدام میتواند به پوشش بیمهای ناکافی، کاهش مزایای آینده و تضعیف اعتماد به نظامهای تامین اجتماعی منجر شود.
گنجاندن قانونی افراد در یک نظام حمایتی، بهطور خودکار به معنای دسترسی واقعی آنها به این مزایا نیست. گزارش سازمان بینالمللی کار تاکید میکند که بسیاری از کارگران خوداشتغال در عمل همچنان از حمایتها محروم میمانند، زیرا نظامهای اداری اغلب بر اساس شرایط کاری آنها طراحی نشدهاند.
کارگران خوداشتغال معمولا باید شخصا ثبتنام، اعلام درآمد، پرداخت حق بیمه و درخواست دریافت مزایا را مدیریت کنند؛ برای افرادی که درآمدهای نامنظم دارند یا توانایی اداری محدودی دارند، این فرآیندها میتواند به مانعی جدی تبدیل شود.
این گزارش چندین مانع عملی را شناسایی میکند: دفاتر تامین اجتماعی ممکن است از نظر جغرافیایی دسترسی دشواری داشته باشند. همچنین ممکن است ساعات کاری آنها با برنامه کاری کارگران خوداشتغال هماهنگ نباشد و از طرفی سامانههای آنلاین هم احتمالا برای افرادی با مهارتهای دیجیتال محدود، قابل استفاده نیستند. از طرف دیگر الزامات پیچیده مربوط به مدارک و تعهدات گزارشدهی ماهانه هم میتواند برای کارگرانی با درآمد متغییر مشکلات بیشتری ایجاد کند.
این چالشها نشان میدهد که گسترش تامین اجتماعی تنها مسئله تغییر قوانین نیست؛ بلکه نیازمند بازطراحی نهادها و سازوکارهای اجرایی است تا با واقعیت روزمره زندگی کاری کارگران خوداشتغال هماهنگ شود.
یک چالش مهم این است که بسیاری از کارگران خوداشتغال از برنامههای موجود تامین اجتماعی اطلاع ندارند یا نحوه عملکرد آنها را نمیدانند.
گزارش سازمان بینالمللی کار اشاره میکند که بسیاری از این کارگران، بهویژه افرادی که در مناطق دورافتاده زندگی میکنند، دسترسی محدودی به اطلاعات درباره نظامهای بیمه اجتماعی دارند.
تجربه زامبیا نمونهای از این وضعیت است. این گزارش به پژوهشی اشاره میکند که نشان میدهد بسیاری از افرادی که تحت پوشش نظام تامین اجتماعی قرار نداشتند، حتی نام نهاد اصلی مسئول مدیریت تامین اجتماعی در این کشور را نیز نشنیده بودند؛ مسئلهای که بخشی از آن به ناکافی بودن برنامههای اطلاعرسانی در مناطق دورافتاده مربوط میشود.
با این حال، صرف ارائه اطلاعات کافی نیست. کارگران باید باور داشته باشند که برنامههای تامین اجتماعی، مزایایی مرتبط با زندگی واقعی آنها ارائه میکنند.
این گزارش استدلال میکند که طرحهایی که تنها بر مزایای بلندمدت مانند مستمری بازنشستگی تمرکز دارند، ممکن است نتوانند کارگران خوداشتغال را جذب کنند؛ زیرا این افراد اغلب با خطرات فوریتری مانند بیماری، بیکاری یا مسئولیتهای خانوادگی مواجه هستند.
ارائه مزایای کوتاهمدت میتواند ارزش بیمه اجتماعی را برای این گروه افزایش دهد و آنها را تشویق کند که زودتر در این نظامها مشارکت کنند.
یکی از بحثهای اصلی در زمینه گسترش تامین اجتماعی این است که آیا کارگران خوداشتغال باید از طریق طرحهای جداگانه تحت پوشش قرار گیرند یا در نظامهای ملی بیمه اجتماعی ادغام شوند.
برخی کشورها، مانند الجزایر، طرحهای جداگانهای برای کارگران خوداشتغال ایجاد کردهاند. کشورهای دیگری مانند برزیل، کیپورد و کاستاریکا، کارگران خوداشتغال را در نظامهای عمومی بیمه اجتماعی ادغام کردهاند، اما ترتیبات خاصی برای پاسخ به شرایط ویژه آنها در نظر گرفتهاند.
طرحهای جداگانه در نگاه نخست جذاب به نظر میرسند، زیرا به دولتها اجازه میدهند برنامههایی متناسب با شرایط خاص کارگران خوداشتغال طراحی کنند. با این حال، گزارش سازمان بینالمللی کار چندین خطر را در این رویکرد برجسته میکند؛ از جمله پراکندگی نظامها، کاهش نقش بازتوزیعی تامین اجتماعی و تجمع کارگران کمدرآمد در صندوقها و گروههای جداگانهای که منابع محدودتری دارند.
یک نظام یکپارچه میتواند تداوم بیشتری در زمان تغییر وضعیت شغلی افراد ایجاد کند. برای مثال، ممکن است یک فرد در دورههای مختلف زندگی خود هم بهعنوان کارمند حقوقبگیر و هم بهعنوان فرد خوداشتغال فعالیت کند و وجود یک نظام واحد میتواند حفظ حقوق و مزایای اجتماعی را در طول این جابهجاییها آسانتر کند.
بحث مهم دیگر این است که آیا پیوستن کارگران خوداشتغال به نظام بیمه اجتماعی باید داوطلبانه باشد یا اجباری؟ طرحهای داوطلبانه معمولا بر مشوقهایی مانند یارانه، مزایای جذابتر و برنامههای اطلاعرسانی تکیه دارند. با این حال، بررسی سازمان بینالمللی کار نشان میدهد که مشارکت داوطلبانه در بسیاری از موارد نتوانسته است به سطح پوششی دست یابد که سیاستگذاران انتظار داشتند.
تجربه تایلند نمونهای از این چالش است؛ بر اساس این گزارش، ماده ۴۰ نظام بیمه اجتماعی تایلند، که از سال ۱۹۹۰ برای کارگران غیررسمی و خوداشتغال طراحی شده بود، تا همین اواخر همچنان تنها حدود یک درصد از نیروی کار این کشور را پوشش داده بود. همچنین پرداختهای نامنظم حق بیمه باعث کاهش کفایت مزایای دریافتی شده بود.
در مقابل، مشارکت اجباری یکی از ویژگیهای مهم بسیاری از کشورهایی بوده است که توانستهاند پوشش تامین اجتماعی را به شکل قابل توجهی گسترش دهند. این گزارش نمونههایی از مشارکت اجباری در الجزایر، کیپورد، کاستاریکا، برزیل، تونس و اروگوئه ارائه میدهد.
تجربههای بررسیشده توسط سازمان بینالمللی کار نشان میدهد که گسترش تامین اجتماعی برای کارگران خوداشتغال، تنها با باز کردن نظامهای موجود به روی گروههای جدید امکانپذیر نیست. راهکارهای موفق، ترکیبی از انعطافپذیری، سادگی اداری، تامین مالی مناسب و مزایای معنادار هستند.
این گزارش نتیجه میگیرد که موثرترین راهحلها، رویکردی کلنگر و نظاممحور دارند؛ رویکردی که نظامهای مالیاتی و تامین اجتماعی را به یکدیگر پیوند میدهد، انواع مختلف مزایا را هماهنگ میکند و مشوقهایی ایجاد میکند که هم پوشش تامین اجتماعی و هم رسمیشدن اشتغال را تقویت میکنند.
کارگران خوداشتغال بخش رو به رشدی از نیروی کار جهانی را تشکیل میدهند و تنوع زیادی دارند. تامین از آنها نمیتواند همچنان بر مدلهایی متکی باشد که فقط برای اشتغال سنتی طراحی شدهاند.
چالش دولتها این است که نظامهای بیمه اجتماعی را بهگونهای طراحی کنند که توانایی سازگاری با بازارهای کار در حال تغییر را داشته باشند و در عین حال تضمین کنند که کارگران خوداشتغال، تامین اجتماعی را بهعنوان یکی از عناصر اساسی «کار شایسته» دریافت میکنند.
منبع: ILO
