بودجه و فقر؛ حمایت عادلانه، فراتر از مبلغ یارانه

وقتی صحبت از حمایت معیشتی می شود، معمولا بحث بر سر مبلغ یارانه، اعتبار کالابرگ یا تعداد مشمولان است. این موضوعات مهم‌اند، اما همه مسئله را توضیح نمی‌دهند. پرسش اساسی این است که آیا منابع عمومی به خانوارهایی می‌رسند که بیشترین نیاز را دارند؟ آیا حمایت به موقع پرداخت می شود؟ آیا در نهایت از شدت فقر و فشار معیشتی می‌کاهند؟ 

مهرماه سال جاری، وزیر اقتصاد از شناسایی حدود ۴۰ تا ۴۴ میلیون نفر برای افزایش اعتبار کالابرگ خبر داد، با این توضیح که رقم نهایی افزایش به تامین منابع مالی بستگی دارد. همین خبر دو مساله متفاوت را کنار هم قرار می دهد: شناسایی جامعه هدف و فراهم کردن منابع لازم برای حمایت از آن، اما تعداد افراد شناسایی شده، به تنهایی نه از تامین اعتبار حکایت می‌کند و نه نشان می‌دهد حمایت پیشنهادی تا چه اندازه نیاز معیشتی آنان را برطرف خواهد کرد. (تسنیم، ۹ مهر ۱۴۰۵)

1) فقر و نابرابری؛ دو شاخص برای سنجش وضعیت

بر اساس گزارشی که درباره وضعیت فقر در ایران منتشر شده، نرخ فقر در سال ۱۴۰۲ حدود ۳۰٫۱ درصد برآورد شده است. از سوی دیگر، طبق داده‌های مرکز آمار ایران که در بهمن ۱۴۰۴ بازتاب یافت، ضریب جینی از ۰٫۳۹۷۹ در سال ۱۴۰۲ به ۰٫۳۸۷۰ در سال ۱۴۰۳ کاهش یافته است. این تغییر از بهبود نسبی توزیع درآمد بر اساس این شاخص حکایت دارد، اما به تنهایی به معنای کاهش قطعی فقر یا بهبود وضعیت همه خانوارهای کم درآمد نیست. (تسنیم، 21 بهمن ۱۴۰۵) البته برای قضاوت درباره وضعیت فعلی (مهرماه 1405) آمار قطعی در دسترس نیست. فقر و نابرابری به هم مرتبط‌اند، اما یکسان نیستند. ضریب جینی وضعیت کلی توزیع درآمد را نشان می‌دهد، در حالی که برای ارزیابی سیاست حمایتی باید بدانیم چه تعداد خانوار زیر خط فقر قرار دارند، عمق فقر چقدر است و حمایت های دولتی چه تغییری در وضعیت آنان ایجاد کرده اند؛ بنابراین کاهش یک شاخص عمومی را نباید به تنهایی نشانه موفقیت همه سیاستهای حمایتی دانست. 

2) شناسایی نیازمندان؛ آزمون کیفیت اطلاعات دولت

توزیع عادلانه منابع حمایتی به اطلاعات دقیق، به روز و قابل اتکا نیاز دارد. درآمد ثبت شده، دارایی، تعداد اعضای خانوار و وضعیت اشتغال می توانند در شناسایی مشمولان موثر باشند، اما هیچ یک به تنهایی لزوما تصویر کاملی از وضعیت معیشتی یک خانوار ارائه نمی کند. تغییر شرایط اقتصادی و خانوادگی نیز ممکن است اطلاعات قبلی را از اعتبار بیندازد. در این زمینه، گزارش نظارتی مرکز پژوهش های مجلس درباره اجرای احکام مربوط به ساماندهی سیاست های حمایتی و محرومیت زدایی در قوانین بودجه سال های ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲، یافته های مهمی دارد. طبق این گزارش در ایجاد پایگاههای اطلاعاتی مورد نظر برای تجمیع اطلاعات حمایت‌های نهادهای مختلف مشکلاتی وجود داشته است. همچنین پایگاه اطلاعات بهره‌مندی ایرانیان، در شکل بررسی شده، با اهداف اولیه فاصله داشته و اطلاعات آن برای تخصیص اعتبارات محرومیت زدایی مورد استفاده سازمان برنامه و بودجه قرار نگرفته است. این یافته‌ها مربوط به دوره بررسی شده در همان گزارش‌اند و نمی‌توان بدون شواهد جدیدتر نتیجه گرفت که همه این مشکلات همچنان پابرجاست. بااین حال یک مسئله اساسی را روشن می کنند: صرف ایجاد سامانه یا گردآوری اطلاعات، به منزله شکل‌گیری نظام اطلاعاتی کارآمد برای تصمیم‌گیری نیست.

نظام حمایتی زمانی می‌تواند دقیق‌تر عمل کند که اطلاعات دستگاه‌ها به روز و قابل تطبیق باشد، معیارهای شناسایی روشن باشند و خانوارها امکان اعتراض و اصلاح اطلاعات نادرست را داشته باشند. در غیر این صورت احتمال دو نوع خطا وجود دارد: محروم ماندن خانوار واجد شرایط از حمایت و اختصاص منابع به افرادی که اولویت کمتری دارند. هر دو خطا عدالت در توزیع منابع عمومی را تضعیف می ‌کنند.

3) تامین منابع؛ حلقه ای که نباید از قلم بیفتد

حتی شناسایی درست مشمولان نیز بدون تامین به موقع منابع، به حمایت مؤثر منجر نمی شود. گزارش دیوان محاسبات کشور درباره عملکرد شش ماهه نخست سال ۱۴۰۳ در حوزه هدفمندی یارانه‌ها نشان داد که از ۷۵۹ هزار میلیارد تومان منابع پیش بینی شده برای کل سال، ۲۱۲ هزار میلیارد تومان در شش ماه نخست تحقق یافته بود؛ رقمی معادل ۲۸ درصد پیش بینی سالانه و ۵۵ درصد پیش‌بینی شش ماهه. در همان دوره، برای جبران کسری منابع نسبت به مصارف، ۱۸۴ هزار میلیارد تومان از منابعی خارج از چهار ردیف اصلی پیش بینی شده در قانون استفاده شده بود. بر اساس همان گزارش، از عوامل عمده محقق نشدن کامل منابع، واریز نشدن کامل منابع وصولی شرکت‌های تابعه وزارت نفت به حساب‌های هدفمندی و نبود شفافیت کافی در فرایند فروش و وصول اعلام شده بود. این ارقام به عملکرد شش ماهه نخست ۱۴۰۳ مربوط‌اند و نباید به عنوان نتیجه نهایی کل سال تفسیر شوند، اما اهمیت نظارت بر زنجیره وصول، واریز و مصرف منابع را نشان می دهند. (خبرگزاری صداوسیما، 14 مهر 1403)

در مهرماه ۱۴۰۴ نیز دیوان محاسبات اعلام کرد که در نیمه نخست آن سال، از محل دو منبع مشخص، یعنی مطالبات گاز و فروش داخلی میعانات گازی به پتروشیمی‌ها، وجهی به حساب سازمان هدفمندسازی یارانه ها واریز نشده بود. این گزارش درباره همان دو منبع مشخص است، نه تمام منابع هدفمندی، بااین حال بار دیگر بر اهمیت پیگیری تعهدات مالی و شفافیت جریان منابع تاکید می کند. (تسنیم، ۱ مهر ۱۴۰۴)

بنابراین ارزیابی سیاست حمایتی باید میان چهار مرحله تفاوت بگذارد: اعتبار مصوب، منابع وصول شده، وجوه واریزشده و مبالغ پرداخت شده. این ارقام به هم مرتبط‌اند، اما یکسان نیستند. همچنین تحقق منابع یا پرداخت کامل اعتبار نیز به تنهایی ثابت نمی‌کند که حمایت به خانوارهای درست رسیده یا قدرت خرید آنان را به اندازه کافی حفظ کرده است.

4) از پرداخت تا نتیجه؛ معیار واقعی موفقیت

ماده ۳۱ قانون برنامه هفتم پیشرفت، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را به راه اندازی پنجره واحد خدمات حمایتی و پرونده الکترونیک رفاهی مکلف کرده است. هدف چنین سازوکاری فراهم کردن امکان هماهنگی و مشاهده حمایت‌های دریافتی خانوار از دستگاه‌های مختلف است؛ ظرفیتی که می‌تواند به کاهش هم‌پوشانی خدمات و بهبود شناسایی نیازمندان کمک کند. برای ارزیابی میزان تحقق این هدف باید به گزارش‌های اجرایی معتبر و به روز درباره عملکرد واقعی سامانه و دستگاه‌های مسئول مراجعه کرد و صرف وجود حکم قانونی، تضمین کننده تحقق کامل آن نیست.

در نهایت، موفقیت سیاست حمایتی را نمی‌توان فقط با تعداد مشمولان، مبلغ پرداختی یا میزان تحقق بودجه سنجید. باید پرسید آیا پوشش خانوارهای نیازمند بهتر شده است؟ آیا موارد محرومیت نادرست و پرداخت‌های غیرهدفمند کاهش یافته‌اند؟ آیا حمایت‌ها متناسب با تغییر هزینه‌های زندگی به روز شده اند؟ آیا وضعیت معیشتی خانوارهای دریافت کننده پس از دریافت حمایت بهبود یافته است؟

پاسخ به این پرسش‌ها به داده‌های قابل اتکا و متصل به یکدیگر، ارزیابی مستمر و پاسخ گویی دستگاه‌های مسئول نیاز دارد. گزارش‌های نظارتی مجلس و دیوان محاسبات می توانند بخشی از این تصویر را روشن کنند، اما تکمیل آن مستلزم انتشار منظم اطلاعات درباره جامعه هدف، عملکرد مالی، خطاهای شناسایی و نتایج واقعی حمایتهاست.

حمایت عادلانه اجتماعی، نه صرفا به معنای پرداخت مبلغی یکسان، بلکه به معنای رساندن منابع محدود عمومی به افراد نیازمند، در زمان مناسب و با اثری قابل سنجش است. تحقق این هدف، سه شرط به هم پیوسته دارد: شناسایی دقیق خانوارها، تامین و پرداخت به موقع منابع و ارزیابی نتایج. بدون این سه حلقه افزایش اعتبار یارانه ممکن است هزینه بیشتری بر بودجه تحمیل کند، بی آنکه به همان نسبت از فقر و ناامنی معیشتی بکاهد.