بیمه بیکاری در ایران، پوششی محدود و حمایتی غیرهدفمند
خبر تعدیل و اخراج، تعطیل شدن محل کار، استعفا به خاطر شرایط کار یا تصمیم به تغییر شغل میتواند تبدیل به بحران نشود اگر بیمه بیکاری هدفمند عمل کند. فرشاد اسماعیلی حقوقدان و وکیل حوزه کار معتقد است بیمه بیکاری در ایران درست عمل نمیکند و غیرهدفمند اجرا میشود درحالیکه این دوران میتواند به فرصتی برای مهارتآموزی تبدیل شود.
همه آنها که بیمه هستند این تصور را دارند که اگر اخراج شوند یا محل کارشان تعطیل شود یک شبکه حفاظتی به اسم بیمه بیکاری قرار است کمکشان کند تا روزهای سخت بیکاری را تاب بیاورند. فرصتی برای اینکه بدون اضطرار فوری به دنبال شغلی بگردند که با مهارتهایشان تناسب دارد. اما نه گرفتن مستمری بیکاری برای همه ساده است و نه شیوه اجرایش اهداف اصلی را محقق میکند.
سیاست بیمه بیکاری با اهداف اجتماعی، سیاسی و اقتصادی میخواهد هم به کاهش فقر و نابرابری و اجرای عدالت اجتماعی و انصاف کمک کند و هم از رکود عمیق در جامعه جلوگیری کند. اما دوری از این اهداف در اجرا باعث شده که مرکز پژوهشهای مجلس در گزارشی به نام «آسیبشناسی سیاستهای غیرفعال بازار کار» که مهر ماه امسال منتشر کرده، بیمه بیکاری را سهلگیرانه، سخاوتمندانه، ناهمخوان با سیاستهای فعال بازار کار و محدود بداند. سیاستی که منابع مالی پایدار ندارد و تحولات اقتصاد کلان و شرایط بازار کار را پیشبینی نمیکند.
فرشاد اسماعیلی حقوقدان و وکیل حوزه کار معتقد است کلیدواژه سخاوتمندانه برای سیستم بیمه بیکاری ما درست نیست اما تاکید میکند که بیمه بیکاری در ایران غیرهدفمند اجرا میشود.
به گفته این حقوقدان در اجرای بیمه بیکاری یک نقض غرض اتفاق افتاده و به فلسفه بیمه بیکاری و حتی آییننامهاش توجه نمیشود: «در قانون کسی که یک طرفه اخراج شده و بیکار میشود و سابقه بیمه دارد اول باید توانمند شود. یعنی همزمان که حدود 60-70 درصد مستمری اصلیاش را دریافت میکند برایش فرصت کارآموزی و مهارتآموزی فراهم شود و کار جایگزین پیدا شود.»
بیمه بیکاری باید یک پاگرد باشد
پیشفرض بیمه بیکاری این است که دلیل بیکاری احتمالا نداشتن مهارت، نامتناسب بودن شغل با توان فرد، پایین بودن درآمد فرد یا حتی بالا رفتن هزینههای کارفرما و تصمیمش برای تعدیل نیروست، اما در ایران کارفرما یا دستگاه دولتی یک جانبه، دستوری و بدون پیشزمینه نیروها را اخراج میکند و از آن پیشفرضها دور شده است.
به گفته اسماعیلی از نظر سیاستها و اجرا اگر علت ساختاری بیکاری مشخص شود و افراد وارد چرخه مهارتآموزی مرتبط با کارشان شوند مستمری بیمه بیکاری به هدفش نزدیک میشود: «اگر به دلیل اینکه مهارت لازم را ندارید بیکار شدید یا کارفرما نتوانسته به شما مهارت لازم را آموزش دهد، با پرداخت 60-70 درصد مستمری در دوره بیکاری مهارتافزایی اتفاق بیفتد و حتی سازمان فنیحرفهای رایگان خدمات بدهد، شغل جایگزین از قبل مشخص باشد و بگویند با توجه به شغلی که داشتی و علت بیکاری و اخراج حالا به این دسته از مشاغل میتوانی وارد شوی به هدف نزدیک میشود. اگر این سیاستها پیگیری شود میزان پرداختی مستمریبگیرها کم میشود.»
اما انگار این سیاست به سمتی رفته که فرد بیکار دنبال کار نرود تا بتواند بیمه بیکاری بگیرد. اگر کارشناس بیمه به خانه فرد برود و او در خانه نباشد مستمریاش قطع میشود: «درحالیکه سیاست بیمه بیکاری باید این باشد که اتفاقا شما وارد بازار کار شوید ولی با کسب مهارت بیشتر. اگر کارفرما به خاطر هزینههای زیادش اخراج کرده، فرد را به کارفرماهای جدید معرفی کنند و با حمایت صندوق بیمه بیکاری به سیستم کاری جدید ملحق شود. بیمه بیکاری باید حالت پاگرد داشته باشد. یعنی در فاصله پلکان آخری پاگرد که شما بیکار شدی و میخواهی وارد پلکان بعدی یعنی کار جدید شوی آن وسط بیمه بیکاری کمک کند که معیشت اولیهات تامین شود. مثل صندوق اعتصابات کارگری.»
دایره شمول بیمه بیکاری محدود است
در اصل 29 قانون اساسی و قوانین برنامه توسعه چهارم، پنجم و ششم حمایت از بیکاران دیده شده است. اما این حمایت شرایطی دارد و همه بیکاران نمیتوانند از آن استفاده کنند. هدف قانون بیمه بیکاری هم بیمهشدگان اجباری سازمان تامین اجتماعی هستند که مشمول قانون کار باشند، از این رو همه بیمهشدگان اجباری مشمول این قانون نیستند.
گروه بزرگی هم اصلا تحت پوشش این بیمه قرار نمیگیرند اگرچه برخی از آنها حق بیمه بیکاریشان به سازمان پرداخت میشود. برای کارگران فصلی، کارگران آزاد، کارگران غیررسمی در مواقع بیکاری حمایتی پیشبینی نشده و کارگران پیمانی، کارگران قانونی مهاجر با وجود پرداخت حق بیمه بیکاری از این حمایت محروماند. بخشی از این محدودیت به خاطر دور شدن بیمه بیکاری از هدف اصلی و بخشی به خاطر سیاستهای کلی بازار است.
اسماعیلی میگوید دور شدن از هدف اصلی بیمه بیکاری هزینههای بالایی روی دست صندوق گذاشته و باعث شده دایره شمول تنگ و محدود باشد و خیلیها در این دامنه قرار نگیرند یعنی اصل شمولیت و کفایت رعایت نشود. فرد مجبور است در خانه بماند و حتی کار کاذب هم نداشته باشد و تا زمانی که شرایطش اجازه میدهد از بیمه بیکاری استفاده کند و بعد تازه دنبال این باشد که چرا اخراج شده: «اگر فرد بفهمد که به خاطر کمبود صلاحیت حرفهای بیکار شده باید بتواند دورههای کارآموزی بگذارند تا مهارتش را بیشتر کند. یا اگر به دنبال تغییر شغل بوده راهش را پیدا کند و به سمت شغل جدید هدایت شود. از این جهت چیزی که در کشور اجرا میشود با هدف و غایت بیمه بیکاری مغایرت دارد. بیمه بیکاری میتوانست افراد زیادی را پوشش دهد ولی در بازه زمانی واقعیتری. به جای اینکه افراد کمی دوره کامل بیمه بیکاری را مثلا 20 ماه یا 40 ماه بگیرند، با تمرکز روی مهارتآموزی، مهارتافزایی و دلایل ساختاری بیکاری ورودیهای صندوق بیشتر شود و خروجیها زودتر اتفاق بیفتد.»
اگرچه دایره شمول در جاهایی بیشتر شده و مثلا شرط سابقه بیمه یک ساله تبدیل به شش ماه شده اما مدارکی نیاز دارد که شاید بسیاری از کارکنان آن را نداشته باشند: «خیلی از کارگران در بیمهشان فاصله وجود دارد، قرارداد ندارند و کارفرما گواهی عدم نیازشان را نمیدهد و به دلیل نداشتن این مدارک ممکن است از دایره شمول خارج شوند.»
این حقوقدان توضیح میدهد که افراد بیمه بیکاری را از دو راه میگیرند، یا از طریق اداره کار و رای دادگاه یا مستقیم از طریق سامانه. آنهایی که با پایان قرارداد و با گواهی عدم نیاز از طریق سامانه اقدام میکنند به محض اینکه شرایط را داشته باشند مستمری دریافت میکنند ولی آنهایی که وسط قرارداد بیکار شدهاند و این مدارک را ندارند باید بروند در اداره کار اثبات کنند که غیرقانونی اخراج شدهاند بعد رای بگیرند و تازه بیمه بیکاری بهشان تعلق بگیرد. پروسهاش یک سال تا یک سال و نیم طول میکشد: «فرد میخواهد در ایام بیکاری مستمری بگیرد که بتواند با حداقل معیشت دنبال کار بگردد. اتفاقا اکثر جمعیت بیکار قبل از پایان قرارداد اخراج شدهاند. پس دایره شمول وسعت ندارد چون هدف و فلسفه بیمه بیکاری رعایت نشده است. باید شرایط آسانتر و مدت پرداخت کمتر و دقیق باشد، علت بیکاری پیدا شود و با سیاستهای اشتغال و جایگزینی شغل و مهارتافزایی از بیکار حمایت شود. درنتیجه هم افراد بیشتری مشمول بیمه بیکاری شوند و هم صندوق به هدف اشتغال نزدیک شود.»
مقایسه بیمه بیکاری در چند کشور
براساس قانون بیمه بیکاری که اصلاحات آن در سال 1369 تصویب شد، حق بیمه بیکاری 3 درصد مزد بیمه شده است که کارفرما آن را تامین و پرداخت میکند.
در کشورهای مختلف مکانیزم تامین بودجه بیمه بیکاری متفاوت است. براساس گزارش مرکز پژوهشهای مجلس در چند کشور مثل ایران، ایتالیا، شیلی و مصر بیمهشده سهمی در پرداخت حق بیمه بیکاری ندارد و در بعضی از کشورها تا یک سوم تامین این سهم به عهده اوست. همچنین در بسیاری از کشورها دولت نقش مکمل و تعیینکننده در تامین هزینههای اجرایی این قانون دارد.
میزان مقرری پرداختی هم در کشورها متفاوت است. بررسیهای این گزارش نشان میدهد که در کشورهای صنعتی میزان مقرری پرداختی در بیشتر موارد 70 درصد دستمزد است و هیچ گاه از 30 درصد کمتر نیست. کشورهای نیمهصنعتی بین 40 تا 60 درصد دستمزد را به عنوان مستمری بیمه بیکاری تعیین کردهاند. در ایران این رقم بین 55 تا 80 درصد دستمزد را بسته به شرایط بیمهشده شامل میشود.
از نظر مدت زمان بهرهمندی از مزایای بیمه بیکاری هم کشورها متفاوت عمل میکنند. در بیشتر کشورها بیکاران تا 12 ماه میتوانند از مستمری استفاده کنند. بعضی کشورها مثل فرانسه و آلمان این زمان را تا 24 ماه تعیین کردهاند. در سوئد، سوئیس، نروژ، دانمارک و فنلاند این دوره حداکثر 36 ماه است. در ایران بیکاران در صورت داشتن شرایط حداقل شش ماه و حداکثر تا 50 ماه میتوانند مستمری دریافت کنند.
این گزارش پیشنهاد میدهد برای نتیجه بهتر، دولت و بیمهشده هم در بودجه بیمه بیکاری مشارکت کنند. اما اسماعیلی فقط به مشارکت دولت اشاره میکند و میگوید از دولت انتظار میرود در مواردی که معافیت بیمه برای مشاغل در نظر گرفته و سهم خود را هم به تامین اجتماعی نداده در صندوق بیمه بیکاری مشارکت کند. گروههای شغلی خاصی هستند که دولت معافیت برایشان در نظر گرفته و به تامین اجتماعی وعده داده که بخشی از سهم بیمه را خودش میدهد اما اسماعیلی میگوید این وعدهها همه روی یخ نوشته شدهاند: «دولت وعدهای داده و کلی بار مالی روی دست تامین اجتماعی گذاشته اما سهم خود را پرداخت نکرده، در این موارد میتواند در صندوق بیمه بیکاری مشارکت کند. دولت 3 درصد حق بیمه را باید بدهد و یک سری معافیتها را تامین کند اما هیچکدام را پرداخت نمیکند. همین قدر بدهد یعنی مشارکت.»
او درباره کارگران غیررسمی، پارهوقت، فصلی، آزادکاران که به دلیل سیاستهای اشتغال در شمول صندوق بیمه بیکاری قرار نمیگیرند میگوید دولت باید سیاستهای حمایتی را قوی کند و مداخله کند تا کارفرماها این گروه افراد را هم بیمه کنند: «یعنی اول گرفتن حق بیمه از شرکتهای مادر حل شود و بعد بیمه بیکاری بهشان تعلق بگیرد. همچنین کارگران اتباع خارجی حتی در شرایطی که مجوز کار دارند و حق بیمهشان هم پرداخت شده تحت پوشش بیمه بیکاری نیستند که این سیاست تبعیضآمیزی است و باید برطرف شود.»
بر اساس آمار کل بیمهشدگان اجباری سازمان در پایان سال 1402، تعداد 11 میلیون و 380 هزار و 680 نفر بود که فقط هفت میلیون و 77 هزار و 459 نفر بیمهشده اجباری مشمول کسر 3 درصد حق بیمه بیکاری بودند.
همین آمار نشان میدهد که کل بیمهشدگان اجباری در سال 1401، تعداد 10 میلیون و 777 هزار و 569 نفر بود که هفت میلیون و 3 هزار و 287 نفر بیمهشده اجباری مشمول کسر 3 درصد حق بیمه بیکاری بودند.
آمارها همچنین میگویند تعداد کسانی که مقرری بیمه بیکاری گرفتند در سال 1402 نسبت به سال 1401 به میزان 5.6 درصد کاهش داشت.
بیمه بیکاری به عنوان یکی از سیاستهای غیرفعال بازار کار برای کاهش تاثیرات اقتصادی و اجتماعی از دست دادن شغل و تضمین یک استاندارد زندگی در دورههای بیکاری تعریف شده است. اما به ویژه در شرایطی که بحرانهای پیشبینی نشده اتفاق میافتد ناتوانی صندوق بیمه بیکاری در رسیدن به این اهداف مشخص میشود.
در بیکاری پس از شیوع کرونا صندوق نتوانست حمایت موثری از همه بیمهشدگان بکند. با وجودی که از محل صندوق توسعه ملی هم منابعی برای پرداخت بیمه بیکاری اختصاص پیدا کرد. در این دوره 871 هزار و 487 نفر درخواست بیمه بیکاری داشتند که 730 هزار و 882 نفر توانستند آن را دریافت کنند. میزان مستمری هم برای همه 55 درصد دستمزد برای مدت سه ماه تعیین شده بود.
چنین بحرانهایی در سالهای اخیر کم نبودند. آخرین نمونه جنگ 12 روزه بود که بسیاری را به جمع بیکاران اضافه کرد. اما به نظر میرسد بیمه بیکاری چتر کوچکی است که اگرچه گروهی را تحت حمایت قرار داده اما خیلیها را هم بیپناه رها میکند.
