تهران نقشه راه ندارد؛ اداره پایتخت بدون برنامه
پایان برنامه چهارم تحول و پیشرفت شهر و بلاتکلیفی درباره انتخابات شوراها بار دیگر این پرسش را پیش کشیده است که آیا برنامههای ثابت پنجساله هنوز میتوانند تهران را اداره کنند؟
۲ ساعت پیشکد خبر: 78488
اگر کشور درگیر جنگ نبود این روزها مدیران شهری دوره هفتم درحال بررسی و تصویب برنامه چهارساله پنجم بودند، اما عمر مدیریت شهری ششم درحالی تمدید شده که برنامه چهارم تحول و پیشرفت شهر تهران به پایان رسیده است. برنامهای تازه برای اداره شهر هنوز تصویب نشده و زمان برگزاری انتخابات شوراها و شکلگیری دوره هفتم مدیریت شهری نیز در ابهام قرار دارد. در همین حال بسیاری از احکام برنامه قبلی هنوز به نتیجه نرسیدهاند و جنگ و تخریب واحدهای مسکونی و نیاز به اسکان موقت و تغییر اولویتهای مدیریت شهری بخشی از منابع و ظرفیت شهرداری را از مسیر پیشبینیشده برنامه خارج کرده است.
در سالهایی که برنامههای پنجساله به عنوان سند اصلی اداره شهر تدوین شدهاند یک مشکل قدیمی بارها تکرار شده است. بخش قابلتوجهی از احکام این برنامهها در پایان دوره محقق نشدهاند. پژوهشهای انجامشده درباره میزان تحقق برنامههای پنجساله تهران نشان میدهد تحقق واقعی این برنامهها در دورههای مختلف عموما پایین بوده و در بسیاری از موارد به کمتر از ۴۰ درصد رسیده است.
آیا باید همچنان همان الگوی برنامههای ثابت چهارساله را ادامه داد یا باید به سمت نظامی رفت که در آن برنامه افق بلندمدت داشته باشد اما در طول مسیر امکان اصلاح و بازنگری نیز وجود داشته باشد.
امیر آریا زند قائممقام معاونت برنامهریزی و توسعه شهری شهرداری تهران در دوره پنجم مدیریت شهری تهران معتقد است مشکل فقط در اجرای برنامهها نیست و خود الگوی برنامهریزی نیز نیازمند بازنگری است.
از نگاه او برنامههای شهری باید از الگوی ثابت و غیرقابل تغییر فاصله بگیرند و به سمت برنامههای راهبردی و «غلطان» حرکت کنند. برنامههایی که افق میانمدت و بلندمدت دارند اما در طول اجرا بسته نمیمانند.
آریازند معتقد است در یک برنامه پنجساله غلطان میتوان در سال دوم با توجه به تحولات جدید برنامه پنج سال آینده را بازنگری کرد. اصل برنامه و اهداف کلان حفظ میشوند اما احکام و مسیر اجرا میتواند با واقعیتهای تازه تطبیق پیدا کند.
او میگوید در بسیاری از نقاط جهان برنامهریزی جامع و بلندمدت به شکل کلاسیک جای خود را به برنامهریزیهای اقتضایی داده است. به این معنا که برنامه همچنان افق بلندمدت دارد اما خود را در برابر تغییرات قفل نمیکند.
برای تهران این موضوع اهمیت بیشتری دارد. کرونا و بحرانهای اقتصادی و جنگ نشان دادهاند که یک رخداد میتواند در مدت کوتاهی اولویتهای شهر را تغییر دهد. حملونقل و ترافیک و منابع مالی و خدمات شهری و اسکان شهروندان میتوانند تحت تأثیر یک بحران مسیر متفاوتی پیدا کنند.
به گفته آریازند اگر از ابتدا سازوکار بازنگری در برنامه پیشبینی شده باشد همان مجموعهای که برنامه را تدوین کرده است میتواند در مواجهه با تحولات جدید دوباره گرد هم بیاید و بدون کنار گذاشتن اصول اصلی احکام برنامه را متناسب با شرایط روز اصلاح کند.
او تأکید دارد که برنامهریزی سالانه میتواند برای ارزیابی و اصلاح مسیر مورد استفاده قرار گیرد اما نمیتواند جایگزین افق بلندمدت شود.
به گفته او تهران از نظر ظرفیت سرزمینی و جمعیتی و اقتصادی از مقیاس یک شهر معمولی فراتر رفته است. بنابراین نمیتوان چنین شهری را فقط بر اساس مسائل روزمره اداره کرد. منطق برنامهریزی روشن است. ابتدا باید وضع موجود شناخته شود. سپس وضعیت مطلوب ترسیم شود و مسیر حرکت از وضع موجود به وضعیت مطلوب مشخص شود. این مسیر را نمیتوان هر سال از صفر طراحی کرد.
تجربه برنامه سوم توسعه شهر تهران از نگاه آریازند نمونهای از تلاش برای ایجاد چنین ساختاری بود. مطالعات این برنامه از سال ۱۳۹۶ آغاز شد. در سال ۱۳۹۷ تکمیل شد و در ابتدای سال ۱۳۹۸ به تصویب شورای شهر رسید.
در این برنامه وظایف ۴۳ سازمان و شرکت و ۲۲ منطقه و ۱۲۳ ناحیه و ۹ معاونت شهرداری تهران مشخص شده بود. از توسعه زیرساخت فیبر نوری و مدیریت پسماند تا جذب نیرو و آموزش در سازمان آتشنشانی و برنامهریزی برای بازنشستگی رانندگان شرکت واحد و اجرای پروژههای عمرانی برای مجموعههای مختلف وظایف مشخصی تعیین شده بود.
آریازند معتقد است: «در برنامه سوم تلاش شده بود سازوکاری برای آیندهپژوهی و پایش مستمر ایجاد شود. دبیرخانه آیندهپژوهی و بررسی سناریوهای مختلف درباره آینده شهر در نظر گرفته شده بود. در کنار آن دبیرخانه دائمی پایش و ارزیابی و اجرای احکام برنامه نیز پیشبینی شده بود تا اجرای برنامه فقط در پایان دوره ارزیابی نشود. هدف این بود که اگر شرایط شهر تغییر کرد امکان اصلاح برنامه در طول مسیر وجود داشته باشد.»
در واقع پیشنهاد آریازند ترکیبی از دو نیاز است. تهران به افق بلندمدت نیاز دارد اما این افق نباید به برنامهای تبدیل شود که پنج سال بدون توجه به تغییرات دستنخورده باقی بماند.
تهران اما پیش از آنکه درباره مدل جدید برنامهریزی تصمیم بگیرد با یک خلأ برنامهای روبهرو شده است.برنامه چهارم تحول و پیشرفت شهر تهران برای سالهای ۱۴۰۱ تا ۱۴۰۴ تدوین شده بود و دوره اجرای آن به پایان رسیده است. در همین حال زمان برگزاری انتخابات شوراها و شکلگیری دوره هفتم مدیریت شهری روشن نیست. ناصر امانی عضو شورای شهر تهران این وضعیت را «خلأ برنامهای» میداند.
از نظر او هر دوره مدیریت شهری باید برنامه ویژه خود را تهیه و تصویب کند و نمیتوان برنامه دوره آینده را از پیش برای شورای بعدی تدوین کرد. به این ترتیب تهران در موقعیتی قرار گرفته که برنامه قبلی پایان یافته است. برنامه جدید هنوز تصویب نشده و مدیریت شهری نیز با شرایطی روبهروست که بخشی از اولویتهای آن با زمان تدوین برنامه قبلی تفاوت دارد. این وضعیت به معنای توقف اداره شهر نیست. شورای شهر برای شرایط جنگی مصوباتی داشته و اختیاراتی نیز به شهردار تهران داده شده است تا بتواند اولویتهای شهر را متناسب با وضعیت اضطراری تعیین کند. تمدید حملونقل عمومی رایگان تا پایان رسمی جنگ یکی از این تصمیمها بوده است.
اما چنین تصمیمهایی هرچند برای مدیریت بحران ضروریاند نمیتوانند جای برنامهریزی توسعهای را بگیرند.
تأثیر جنگ بر برنامهریزی تهران فقط به تغییر اولویتها محدود نمانده است. به گفته امانی از خردادماه سال گذشته و با آغاز تجاوز اسرائیل و آمریکا به کشور تعداد زیادی از واحدهای مسکونی شهروندان تخریب شد و بخشی از اعتبارات مدیریت شهری برای اسکان موقت و نوسازی این واحدها اختصاص یافت.
این هزینهها در زمان تدوین برنامه چهارم با همین شکل و برای همین هدف پیشبینی نشده بود. در نتیجه بخشی از توان مالی و اجرایی مدیریت شهری از مسیر برنامه فاصله گرفت.
این وضعیت همان نقطهای است که بحث برنامهریزی غلطان اهمیت پیدا میکند. برنامه باید بتواند تغییر اولویت را بپذیرد بدون آنکه کل نظام برنامهریزی شهر کنار گذاشته شود.
با این حال امانی معتقد است شرایط اضطراری نباید بهانهای برای کنار گذاشتن کامل اهداف برنامه باشد. به گفته او با توجه به عقبماندگی شهرداری تهران در اجرای برنامه چهارم مدت زمان باقیمانده باید برای تحقق اهداف و احکام عقبمانده مورد استفاده قرار گیرد. مسئله ایجاد تعادل میان دو نیاز است. از یک سو باید مسیر برنامهای که هنوز بخشهایی از آن اجرا نشده ادامه پیدا کند و از سوی دیگر باید به نیازهایی پاسخ داد که پس از تدوین برنامه به وجود آمدهاند.
مهدی اقراریان عضو شورای شهر تهران از زاویه دیگری به این وضعیت نگاه میکند. از نظر او برنامه فعلی همچنان مبنای بودجه سال ۱۴۰۵ قرار گرفته و میتواند تا زمان تعیین تکلیف مدیریت شهری ملاک عمل باشد. اما با توجه به تغییر شرایط او معتقد است شهرداری تهران باید لایحه برنامه جدید خود را ارائه کند.
به گفته اقراریان برخی اهداف برنامه بهویژه در حوزه حملونقل عمومی به دلیل شرایطی که در کشور ایجاد شده محقق نشدهاند. از سوی دیگر شرایط جنگی باعث شده موضوعاتی مانند تابآوری شهری و پدافند غیرعامل و هوشمندسازی و آمادگی در برابر بحرانها اهمیت بیشتری پیدا کنند.
به همین دلیل او خواستار برنامهای تازه است که اولویتهای امروز تهران را در ساختار برنامهریزی وارد کند. از نگاه اقراریان تغییر شوراها الزاماً به معنای تغییر مسائل اصلی تهران نیست. شورای آینده نیز با ترافیک و حملونقل عمومی و تمرکز جمعیت و تراکم در پایتخت روبهرو خواهد بود. اما ممکن است ترتیب اولویتها و شیوه تخصیص منابع تغییر کند. او معتقد است تدوین برنامه جدید میتواند به بودجهریزی شهر جهت تازهای بدهد و منابع را بیشتر به سمت مسائل فوری و اساسی هدایت کند.
اقراریان میگوید گزارش جامع و نهایی از عملکرد برنامه چهارم تحول و پیشرفت شهر تهران ارائه نشده است. به گفته او اگر قرار باشد عملکرد برنامه بررسی شود این گزارش باید در صحن شورا و با حضور رسانهها ارائه شود تا شهروندان بتوانند درباره عمکرد مدیریت شهری قضاوت کنند. او میگوید بخشی از اهداف برنامه بر اساس شاخصهای مختلف محقق شده است اما در حوزههایی مانند حملونقل عمومی فاصله تهران با وضعیت مطلوب همچنان زیاد است.
تجربه شهرهای بزرگ جهان نیز نشان میدهد که برنامهریزی شهری معمولاً بر یک سند واحد و ثابت متکی نیست. در بسیاری از کلانشهرها یک چشمانداز بلندمدت افق توسعه را ترسیم میکند. در کنار آن یک طرح راهبردی میانمدت مسیر حرکت شهر را مشخص میکند و برنامههای عملیاتی کوتاهمدت اهداف کلان را به پروژههای مشخص تبدیل میکنند.
نیویورک برنامه راهبردی خود را با عنوان OneNYC دنبال میکند. این برنامه افقهای دهساله و بیستساله و بلندمدتتر را ترسیم میکند و هر چهار سال یکبار بازنگری میشود. گزارشهای پیشرفت نیز به صورت سالانه منتشر میشوند. در لندن طرح لندن چارچوب توسعه اقتصادی و محیطزیستی و حملونقلی و اجتماعی شهر را برای افقی بلندمدت تعیین میکند. سنگاپور نیز نظامی چندلایه دارد که در آن یک طرح بلندمدت با افق بیش از ۵۰ سال در کنار طرح جامع میانمدت و برنامههای کوتاهمدت قرار میگیرد.
در این شهرها نیز همه اهداف برنامهها محقق نمیشوند. پژوهشهای مختلف نشان دادهاند که میان تصویب برنامه و اجرای واقعی آن شکاف وجود دارد. اما تفاوت در این است که در نظامهای موفقتر تلاش میشود این شکاف به صورت مستمر اندازهگیری شود.
هر هدف باید شاخص قابلاندازهگیری داشته باشد. زمان سنجش و نهاد مسئول باید مشخص باشد و گزارش پیشرفت باید به صورت دورهای در اختیار شهروندان قرار گیرد. در برخی شهرها نهاد مشخصی مسئول پایش برنامه است و شاخصهای محلی نیز با چارچوبهای بینالمللی مانند اهداف توسعه پایدار سازمان ملل هماهنگ میشوند.
تجربه شهرهای بزرگ جهان نیز نشان میدهد مسئله انتخاب میان برنامه پنجساله و برنامه یکساله نیست. آنچه اهمیت دارد ایجاد یک چرخه کامل برنامهریزی است. شناخت وضع موجود و ترسیم آینده و تعیین اهداف و تخصیص منابع و اجرای برنامه و پایش مستمر و اصلاح مسیر.
تهران به برنامهای نیاز دارد که بتواند آینده شهر را ببیند اما از واقعیت عقب نماند. برنامهای که افق بلندمدت داشته باشد اما در برابر بحرانها و تغییرات اقتصادی و جنگ و تحولات جمعیتی و تغییر اولویتهای شهر امکان اصلاح مسیر را از دست ندهد.
