مسئله سکونتگاههای غیررسمی محدود به حاشیه شهرهای بزرگ یا گروههای خاص اجتماعی نیست. افزایش هزینه مسکن، کاهش قدرت خرید خانوارها و نبود فرصتهای شغلی پایدار باعث شده بخشی از خانوارها، حتی خارج از گروههای بسیار کمدرآمد، از بازار رسمی مسکن کنار گذاشته شوند. گزارش «سیاستهای اسکان غیررسمی در ایران: لزوم تمرکز بر اشتغال، اصلاحات بازار مسکن و مشارکت واقعی ساکنان» که به تازگی از سوی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی منتشر شده، هشدار میدهد با توجه به تورم شدید در بخش مسکن، به نظر میرسد سکونت جمعیت شهری در بافتهای ناکارآمد در سالهای پیشرو افزایش یابد.
بر اساس آمار شرکت بازآفرینی شهری ایران، در سال ۱۴۰۰ حدود ۳۳ درصد جمعیت شهری کشور در بافتهای ناکارآمد شهری، شامل 18 درصد بافت فرسوده، 4 درصد بافت تاریخی و 11درصد سکونتگاههای غیررسمی زندگی میکردند.
بررسی روند سهم مسکن در هزینه خانوارها نیز نشان میدهد فشار این بخش طی سالهای اخیر افزایش یافته است. طبق دادههای طرح هزینه و درآمد خانوار، سهم هزینه مسکن از کل هزینه خانوار از 29.15 درصد در سال 1385 به ۴۰.۳ درصد در سال ۱۴۰۳ رسیده است. افزایش این سهم، به معنای کاهش توان خانوارها برای تأمین سایر نیازهای زندگی و افزایش احتمال خروج آنها از بازار رسمی مسکن است.
این در حالی است که در ادبیات سازمان ملل، عموما سهم مسکن از درآمد خانوار مبنای محاسبه است. برای مثال، بر اساس گزارش برنامه اسکان بشر سازمان ملل متحد (UN-Habitat)، توانایی خانوار برای تأمین هزینه مسکن یکی از هفت معیار اصلی سنجش «مسکن مناسب» در چارچوب حق برخورداری از مسکن است. با افزایش فشار هزینه مسکن در جهان و تأثیر آن بر رفاه خانوارها و تشدید نابرابریهای شهری، این شاخص به یکی از معیارهای اصلی برای ارزیابی وضعیت مسکن تبدیل شده است.
بر اساس معیار مورد استفاده UN-Habitat، زمانی مسکن از نظر اقتصادی «غیرقابل استطاعت» محسوب میشود که هزینه خالص ماهانه آن بیش از ۳۰ درصد درآمد ماهانه خانوار را به خود اختصاص دهد. به بیان دیگر، خانواری که بیش از یکسوم درآمد خود را صرف اجاره، اقساط یا سایر هزینههای مرتبط با مسکن میکند، با فشار هزینهای مسکن مواجه است.
گزارش وزارت کار در ادامه به ریشههای گسترش سکونتگاههای غیررسمی در ایران پرداخته است. نخستین موجهای این روند از دهه ۱۳۲۰ و همزمان با تمرکز سرمایهگذاری در شهرها و ضعف اقتصاد روستایی شکل گرفت. مهاجرانی که برای کار راهی شهرها میشدند، اما توان ورود به بازار رسمی مسکن را نداشتند، در زمینهای اطراف شهرها ساکن میشدند.
در دهههای ۴۰ و ۵۰، اصلاحات ارضی و رشد سریع شهرنشینی، این روند را تشدید کرد. بخشی از جمعیت روستایی که امکان ادامه معیشت نداشتند، به شهرها مهاجرت کردند؛ در حالی که افزایش قیمت زمین و مسکن، امکان سکونت رسمی را برای بسیاری از آنها فراهم نمیکرد. پس از جنگ تحمیلی نیز موج دیگری از مهاجرت به شهرها شکل گرفت. اما از دهه ۸۰ به بعد، جنس این مسئله تغییر کرد؛ از دهۀ ۱۳۸۰ به بعد، تورم مهارنشدنی مسکن و بورسبازی زمین، نه تنها اقشار کمدرآمد، بلکه بخشی از طبقه متوسط را نیز به حاشیه راند و الگوی مهاجرت از «روستا به شهر» به «شهر به شهر» تغییر یافت. بحرانهای محیط زیستی مانند خشکسالی و ریزگردها نیز به عوامل دافعه جدید بدل شدند.
در نگاه کلان، ریشههای تداوم و گسترش اسکان غیررسمی در ایران حاصل تعامل چهار عامل ساختاری است؛ تمرکزگرایی و عدم تعادل منطقهای؛ تحولات بخش کشاورزی تضعیفکننده معیشت روستایی؛ غلبۀ سوداگری بر مسکن و نا کارآمدی سیاستهای حمایتی؛ و ضعف حکمرانی شهری و برنامهریزی کالبدی-فیزیکی بدون نگاه اجتماعی.
یکی از نکات مهم در بررسی سکونتگاههای غیررسمی، ارتباط مستقیم آن با وضعیت اشتغال است. بسیاری از برنامههای اجراشده در این حوزه، تمرکز خود را بر اصلاح کالبدی محلات گذاشتهاند، در حالی که مسئله درآمد و اشتغال پایدار همچنان پابرجا مانده است.
بررسیها نشان میدهد خانوارهای دارای سرپرست شاغل غیررسمی، بیشتر در معرض فقر و ناتوانی در تأمین مسکن مناسب قرار دارند. طبق دادههای مطرحشده در گزارش، در سال ۱۴۰۰، ۳۷ درصد خانوارهای غیرفقیر دارای سرپرست شاغل رسمی بودند، اما این میزان در میان خانوارهای فقیر حدود ۱۶.۵ درصد بوده است.
این وضعیت نشان میدهد حل بحران سکونتگاههای غیررسمی فقط با ساخت مسکن یا اجرای پروژههای عمرانی امکانپذیر نیست؛ زیرا بخش مهمی از مشکل به نبود امنیت شغلی، درآمد پایین و دسترسی محدود به خدمات اجتماعی بازمیگردد.
سیاستگذاری در حوزه سکونتگاههای غیررسمی در ایران طی چند دهه مسیرهای مختلفی را تجربه کرده است. در برخی دورهها این مناطق نادیده گرفته شدند، در برخی دورهها نگاه توانمندسازی مطرح شد و در مقاطعی نیز سیاستهای سختگیرانه مانند جلوگیری از ارائه خدمات به ساختوسازهای غیرمجاز دنبال شد.
یکی از انتقادهای اصلی به این سیاستها، نبود مشارکت واقعی ساکنان است. بسیاری از طرحها در سطح ملی طراحی شدهاند و ساکنان محلی نقش محدودی در تصمیمگیری، اجرا و نظارت داشتهاند. همچنین نگاه غالب عمرانی به این مناطق باعث شده ابعاد اجتماعی و اقتصادی کمتر مورد توجه قرار گیرد. در حالی که یک محله غیررسمی فقط مجموعهای از ساختمانهای فرسوده نیست؛ بلکه شبکهای از روابط اجتماعی، اقتصاد محلی و شیوههای زندگی است که باید در برنامهریزیها دیده شود.
طرحهایی مانند مسکن مهر نیز اگرچه با هدف تأمین مسکن گروههای کمدرآمد اجرا شدند، اما با انتقادهایی مانند فاصله از مراکز اشتغال، کمبود خدمات و ضعف پیوندهای اجتماعی مواجه شدند.
گزارشهای کارشناسی پیشنهاد میکنند مواجهه با سکونتگاههای غیررسمی از سیاست حذف و جابهجایی به سمت بهسازی و توانمندسازی تغییر کند. تجربه برخی کشورها نشان داده است که تخریب و انتقال اجباری معمولاً مسئله را حل نمیکند و حتی میتواند فقر را به نقاط دیگری منتقل کند. در این رویکرد، تأمین خدمات پایه مانند آب، برق، گاز، آموزش و بهداشت، افزایش امنیت سکونت، حمایت از مشاغل خرد و مشارکت دادن ساکنان در تصمیمگیری اهمیت دارد.
از سوی دیگر، اصلاح بازار مسکن نیز بخش جداییناپذیر این مسئله است. پیشنهادهایی مانند مالیات بر خانههای دوم و بیشتر، مقابله با سوداگری زمین و تغییر جهت حمایتهای مالی از خرید به سمت ساخت مسکن، از جمله راهکارهای مطرحشده برای کاهش فشار بازار مسکن است. تا زمانی که سیاستهای مسکن، اشتغال و توسعه منطقهای به صورت هماهنگ اصلاح نشوند، افزایش جمعیت این مناطق همچنان ادامه خواهد داشت.
