لایحه نظام جدید تامین اجتماعی؛ استفاده از دارایی آیندگان برای بحران‌های امروز

پس از انتشار جزییاتی از پیشنهاد وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی درباره لایحه ایجاد نظام جدید تامین اجتماعی، کارشناسان انتقاداتی درباره آن مطرح کردند که یکی از مهم‌ترین آنها، از دست رفتن استقلال نهادی و ضربه به ساختار مدنی سازمان تامین اجتماعی است؛ لایحه به توافق دو وزارتخانه امور اقتصادی و دارایی و تعاون، کار و رفاه اجتماعی رسیده و چند تبصره کلیدی و مورد مناقشه دارد. فرشاد اسماعیلی، پژوهشگر حوزه روابط کار و تامین اجتماعی، در یادداشتی به نقد این لایحه می‌پردازد و معتقد است که ۶ ایراد به این لایحه وارد است. 

نقض صریح قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی؛ حرکت به سمت تصرف دولت (State Capture)

این پیشنهاد عملا تلاشی برای خنثی‌سازی فلسفه‌ وجودی قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مصوب ۱۳۸۳ است؛ قانونی که سازمان تأمین اجتماعی را به‌عنوان یک نهاد عمومیِ غیردولتی با شخصیت حقوقی مستقل به رسمیت شناخته است. دارایی‌های سازمان، نه اموال دولتی، بلکه دارایی‌های امانیِ متعلق به بیمه‌شدگان و بازنشستگان (Trust assests) است؛ منابعی که ماهیت حق‌الناس دارند و دولت صرفاً موظف به صیانت از آن‌هاست، نه تملک یا مصرف خزانه‌ای آن‌ها. انتقال دارایی‌ها و تجمیع منابع در خزانه، عملاً نوعی به‌ تصرف درآمدنِ صندوق‌های بیمه اجتماعی توسط دولت (State Capture of Social Insurance Funds) محسوب می‌شود؛ پدیده‌ای که در ادبیات حکمرانی صندوق‌های بازنشستگی، یکی از خطرناک‌ترین اشکال تضعیف استقلال نهاد بیمه‌گر تلقی می‌شود. سؤال اساسی این است: آیا دولت می‌تواند با یک لایحه اجرایی، ماهیت حقوقی یک صندوق بین‌النسلی را که مبتنی بر مشارکت شرکای اجتماعی شکل گرفته، به یک زیرمجموعه‌ مالی خزانه‌داری تبدیل کند؟

جایگزینی مدل «تأمین مالی مبتنی بر حق‌بیمه / مشارکت» با «مدل تأمین مالی از طریق مالیات»

کاهش سهم بیمه‌ای کارفرما از ۲۳ درصد به ۷ درصد، صرفاً یک مشوق تولیدی نیست؛ بلکه یک تغییر پارادایمی در مدل تأمین مالی بیمه اجتماعی است. این تصمیم، نظام را از یک مدل تأمین مالی مبتنی بر حق‌بیمه / مشارکت به سمت یک ساختار وابسته به مالیات (Tax-Financed Welfare Model) سوق می‌دهد؛ آن هم بدون وجود زیرساخت‌های پایدار مالیاتی و بدون تضمین منابع جایگزین.
در شرایطی که دولت با کسری مزمن بودجه و ضعف در کاراییِ وصولِ مالیات ( Tax Collection Efficiency) مواجه است، انتقال تعهدات چندصدهمتی بیمه‌ای به بودجه عمومی، چیزی جز تولید بدهی‌های تامین نشده (Unfunded Liabilities) و تشدید شکاف اکچوئریال نیست. این سیاست در بلندمدت می‌تواند به فرسایش ذخایر، افزایش فشار جریان نقدینگی ( Cash Flow Pressure ) و نهایتاً کاهش توان پرداخت مستمری‌ها منجر شود.

تهدید پایداری مالی (Financial Sustainability) و تشدید ریسک کاهش ضریب پشتیبانی

صندوق‌های بیمه اجتماعی زمانی پایدار می‌مانند که میان ورودیِ حق بیمه‌ها و تعهدات بلندمدت، تعادل اکچوئریال برقرار باشد. کاهش سهم مشارکت کارفرما بدون تأمین منبع پایدار، مستقیماً به افت چگالی پرداخت حق بیمه (Contribution Density) و تشدید ریسک کاهش ضریب پشتیبانی (Support Ratio) می‌شود؛ شاخصی حیاتی که نشان می‌دهد چه تعداد بیمه‌پرداز، هزینه‌ی هر مستمری‌بگیر را پوشش می‌دهد. تجربه جهانی نشان داده هرگونه دستکاری سیاسی در نرخ‌های حق بیمه بدون پشتوانه اکچوئریال، نهایتاً صندوق را به سمت بحران ریسک ورشکستگی صندوق بازنشستگی (Pension Insolvency Risk) سوق می‌دهد.

دولتی‌سازی پنهان؛ پایان استقلال نهادی (Institutional Autonomy) 

تمرکز منابع در خزانه‌داری کل کشور، به‌معنای پایان استقلال مالی صندوق است. در همه نظام‌های حرفه‌ای بیمه اجتماعی، از مدل بیسمارکی در آلمان گرفته تا بسیاری از نظام‌های اروپایی، اصل بنیادین، حفظ استقلال نهادی و استقلال مدیریت ذخایر بیمه‌ای از بودجه جاری دولت است، اما این طرح سازمان تأمین اجتماعی را از یک نهاد بیمه‌ایِ مبتنی بر مشارکت اجتماعی، به یک بازوی مالیِ دولت تبدیل می‌کند؛ وضعیتی که در ادبیات بین‌المللی از آن با عنوان مالیاتی‌شدن تأمین اجتماعی (Fiscalization of Social Security) یاد می‌شود. وقتی منابع وارد خزانه شد، دیگر مرزی میان حق بیمه کارگر و منابع جبران کسری بودجه دولت باقی نمی‌ماند.

انتقال بار حمایت از تولید به دوش بازنشستگان؛ مصداق انتقال هزینه (Cost Shifting)

حمایت از تولید، وظیفه دولت است، اما پرسش اینجاست که چرا هزینه این حمایت باید از محل ذخایر بازنشستگان تأمین شود؟ اگر دولت قصد کاهش هزینه‌های کارفرما را دارد، باید این سیاست را از محل درآمدهای عمومی، مالیات بر ثروت، عایدی سرمایه یا منابع نفتی تأمین کند؛ نه از محل منابع صندوقی که متعلق به نسل‌های متعدد بیمه‌پرداز است. آنچه اکنون رخ می‌دهد، نوعی انتقال هزینه از دولت و کارفرما به صندوق بیمه اجتماعی است؛ اقدامی که در بلندمدت به تضعیف عدالت بین‌نسلی (Intergenerational Equity) و افزایش بدهی پنهان بازنشستگی (Implicit Pension Debt) منجر خواهد شد.

خیانت به حق بین‌نسلی و تخریب ماهیت امانی صندوق

سازمان تأمین اجتماعی، صندوقی متعلق به نسل‌هاست؛ نه حساب جاری دولت. حق بیمه‌ای که کارگرِ سی سال پیش پرداخت کرده، صرفاً پول امروز نبوده؛ بلکه بخشی از یک قرارداد اجتماعیِ بلندمدت میان نسل‌ها بوده است. دخالت دولت در دارایی‌های صندوق، نقض اصل اعتماد بین نسلی (Intergenerational Trust) و تخریب ماهیت امانی ( Fiduciary Nature) منابع بیمه‌ای است. این اقدام، در عمل به معنای استفاده از دارایی نسل‌های آینده برای پوشش بحران‌های مالی دولتِ امروز است؛ نوعی انتقال بحران به آینده (Deferred Fiscal Burden) است که نه از منظر اخلاق عمومی و نه از منظر حقوق بیمه‌ای، قابل دفاع نیست.