شبه‌خانواده‌ها و «یارانه‌ای» که کفاف هزینه‌ نگهداری کودکان را نمی‌دهد

به گزارش آتیه‌آنلاین به نقل از ایسنا، نگهداری و حمایت از کودکان بی‌سرپرست و بدسرپرست یکی از مسائلی است که تمامی جوامع از دیرباز تاکنون با آن مواجه هستند. در دوران پیشامدرن نهادهای متعدد اجتماعی مسئولیت نگهداری از این کودکان را پذیرا می‌شدند و ارائه خدمات اجتماعی به شکل ساختاری جزو وظایف نهاد سیاست محسوب نمی‌شد، اما به تدریج در دوران مدرن ارائه خدمات اجتماعی به گروه‌های در معرض آسیب بر عهده دولت‌ها نهاده شد. امروزه وظایف دولت‌ها در این راستا شامل سلسله‌ای از اقدامات گسترده است که سطوح مختلف قانونگذاری، ارائه خدمات و نظارت و ارزیابی سیاست‌های اجتماعی مربوط به حمایت و نگهداری از کودکان بی‌سرپرست را در بر می‌گیرد. سیاست‌های اجتماعی در خصوص کودکان در ایران، براساس اولین قانون بلدیه در سال ۱۲۹۸ شمسی انجام شده است. شهرداری تهران اولین دارالایتام (پرورشگاه) را در دروازه قزوین قدیم و نخستین دارالرضاعه (شیرخوارگاه) را در دروازه دولت این شهر ایجاد کرد. تاریخچه‌ای از بنگاه پرورش کودک پس از آن جمعیت شیر و خورشید سرخ ایران بود که در سال ۱۳۰۲ شمسی بنیانگذاری شد و یکی از وظایف آن سازماندهی و حمایت از کودکان بی‌سرپرست بود. در سال ۱۳۲۴ شمسی بنگاه مستقل معاونت عمومی شامل بهداری تهران، تیمارستان، دارالایتام و نوانخانه در محل شهرداری تشکیل شد که در نتیجه آن دارالایتام به مرکز مستقل پرورش کودکان تبدیل شد، ولی شیرخوارگاه کماکان به فعالیت خود به شکل قبلی ادامه داد. در سال ۱۳۳۲ نیز محلی به نام بنگاه پرورش کودک نزدیک شهرری ایجاد شد که در سال ۱۳۴۱ شمسی پس از ادغام با سایر نهادهای موجود، اولین دارالایتام سازمان تربیتی شهر تهران را به وجود آورد. در این میان و در سال ۱۳۳۷ مراکز رفاه خانواده نیز تشکیل شد و دولت تصمیم گرفت تا به جای پراکندگی خدمات رفاهی به صورت‌های مختلف کلیه آنها را در یک مجموعه متمرکز کرده و برنامه‌های لازم را تدوین کند. پس از انقلاب اسلامی سازمان بهزیستی کشور در سال ۱۳۵۹ از ادغام ۱۶ سازمان، نهاد، مؤسسه و انجمن تشکیل شد. در تاریخ ۲۹ آذرماه ۱۳۵۹ نیز سازمان تربیتی شهرداری تهران به بهزیستی واگذار شد و در ۱۶ دی‌ماه سال ۱۳۶۳ بر پایه مصوبه مجلس شورای اسلامی، سازمان بهزیستی در شمار سازمان‌های وابسته به وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی قرار گرفت. در تیرماه سال ۱۳۸۳ تغییر دیگری در این سازمان رخ داد و براساس قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، سازمان بهزیستی کشور به همراه سازمان‌های تأمین اجتماعی و بیمه خدمات درمانی از وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی منتزع و به زیر مجموعه وزارت رفاه ملحق شدند. در سال ۱۳۹۰ با تصویب قانون تشکیل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، سازمان بهزیستی نیز زیر مجموعه این وزارتخانه جدید قرار گرفت. بنابراین در تاریخ پساانقلاب، سازمان بهزیستی مهم‌ترین سازمان عرضه‌کننده خدمات اجتماعی در کشور است و به موجب قوانین مختلف وظایف متعددی بر عهده این سازمان گذاشته شده که حمایت از کودکان و نوجوانان بی‌سرپرست و بدسرپرست از جمله این وظایف است. خدمات عمده دیگر سازمان بهزیستی را می‌توان شامل خدمات حمایتی- رفاهی از جمعیت‌های هدف آسیب‌پذیر، نگهداری و توانبخشی افراد دارای معلولیت و سالمندان دانست که از طریق مجتمع‌های حمایتی و مراکز گوناگون ارائه می‌شود. برون‌سپاری خدمات اجتماعی طی دهه‌های گذشته تغییراتی در سیاست‌های مدیریتی مراکز ارائه‌دهنده خدمات در سازمان بهزیستی به وجود آمده که بر عملکرد بخش‌های مختلف این سازمان از جمله مراکز نگهداری از کودکان بی‌سرپرست (مراکز شبه خانواده) نیز اثرگذار بوده است. برون‌سپاری خدمات اجتماعی به مراکز غیردولتی یکی از مهم‌ترین اقدامات بوده که از دهه ۸۰ در دستور کار سازمان بهزیستی قرار گرفته است، به نحوی که به گفته مدیران ارشد سازمان بهزیستی، ۹۳ درصد از خدمات آن تا سال ۱۳۹۸ به بخش خصوصی واگذار شده است. همچنین آمارها نشان می‌دهد در بخش نگهداری از کودکان و نوجوانان نیز به جز شیرخوارگاه‌ها، اکثریت مراکز به بخش غیردولتی واگذار شده است. پیش از این نگهداری از کودکان بی‌سرپرست یا بدسرپرست در الگوی «پرورشگاه» به عنوان یکی از قدیمی‌ترین شیوه‌های حمایت از این اقشار مورد توجه بود. اغلب پرورشگاه‌ها، مراکز شبانه‌روزی بزرگی بودند که جمعیتی چند صد نفری از کودکان و نوجوانان را در آنها نگهداری می‌کردند. هرچند شیوه سنتی نگهداری کودکان و نوجوانان در پرورشگاه‌ها نیز دارای آسیب‌های فراوان در حوزه نگهداری و ارائه خدمات حمایتی جامع برای جمعیت هدف بود و ضرورت بازنگری در آن توسط کارشناسان پیشنهاد شد، اما ضرورت تحول در حوزه تربیتی و حمایتی با تغییرات مدیریتی و حقوقی در خصوص برون‌سپاری مراکز جدید نیز گره خورد. به عبارت دیگر سیاست سازمان بهزیستی برای اصلاح الگوی نگهداری از کودکان و نوجوانان را می‌توان در دو برنامه مکمل مشاهده کرد: اول، تأکید بر انتقال فرزندان تحت سرپرستی سازمان به خانواده‌ها از طریق بازپیوند به خانواده زیستی، مراقبت در خانواده جایگزین خویشاوند، فرزندخواندگی و سرپرستی موقت بوده است، به نحوی که «خانواده‌های جایگزین واجد شرایط به عنوان اصلی‌ترین مأموریت دفتر امور شبه خانواده هدف نهایی و دائمی است و مراقبت و پرورش کودک در مؤسسات (خانه‌های کودکان و نوجوانان) به صورت موقت و صرفا برای آماده‌سازی و رسیدن به هدف نهایی تدوین و تنظیم شده است». آمارها نیز این موضوع را تأیید می‌کنند اما این سیاست فقط می‌تواند به صورت مکمل مورد توجه قرار گیرد، زیرا بازپیوند همه کودکان و نوجوان به خانواده ممکن نیست، بنابراین هم زمان با تأسیس مراکز جدید که تحت عنوان خانه‌های شبانه‌روزی یا مراکز شبه خانواده که الگوی نگهداری و حمایت را در محیطی مطلوب‌تر از پرورشگاه فراهم می‌کرد نیز در دستور کار قرار گرفت. برون‌سپاری خدمات به مراکز غیر دولتی نیز به تدریج انجام شد. بنابراین بخشی از وظایف سازمان بهزیستی در قبال کودکان و نوجوانان بدسرپرست و بی‌سرپرست به مراکز غیردولتی و خانواده‌های جایگزین واگذار شده و مسئولیت این سازمان در این رابطه به خرید خدمت از خانه‌های شبه خانواده و نظارت بر عملکرد خانواده‌های جایگزین تقلیل داده شده است. به عبارت دیگر، برون‌سپاری خدمات مذکور به مراکز شبه خانواده، سبب تغییر در شیوه اجرایی تکلیف قانونی سازمان بهزیستی در نگهداری و حمایت از کودکان بی‌سرپرست و بدسرپرست شده است. اما پرسش اصلی این است که باتوجه به تغییر سیاست‌های سازمان بهزیستی در قبال نحوه اجرای قوانین نگهداری از کودکان طی یک دهه گذشته آیا این سازمان به اهداف تعیین شده در قوانین و آیین‌نامه‌ها نائل شده است؟ نقش سازمان بهزیستی نسبت به مراکز غیردولتی چگونه بازتنظیم شده است؟ تعاملات سازمانی و مالی بهزیستی و مراکز غیر دولتی به شکل مطلوب در جریان است؟ پس از واگذاری مراکز نگهداری از کودکان و نوجوانان به بخش غیردولتی کیفیت خدمات ارائه شده چه تغییراتی کرده است؟ و به عبارت دیگر پیامدهای واگذاری خدمات سازمان بهزیستی به مراکز شبه خانواده برای سه ذینفع اصلی یعنی کودکان و نوجوانان تحت سرپرستی، سازمان بهزیستی و مراکز چیست؟ براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، سازمان بهزیستی کشور از زمان تأسیس، نقش اصلی تولی‌گری را در قوانین و مقررات نگهداری از اطفال، کودکان و نوجوانان بی‌سرپرست و بدسرپرست دارد. از همان لایحه تشکیل این سازمان مصوب ۲۴ خردادماه سال ۱۳۵۹ در جهت تحقق مفاد اصول (۲۱ و ۲۹) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و به منظور تأمین موجبات برنامه‌ریزی، هماهنگی، نظارت و ارزشیابی و تهیه هنجارها و استانداردهای خدماتی و توسعه دامنه اجرای برنامه‌های بهزیستی در زمینه حمایت خانواده‌های بی‌سرپرست و نیازمند و ارائه خدمات مختلف به کودکان، حمایت و نگهداری از کودکان و اطفال بی‌سرپرست را با جلب مشارکت و فعالیت گروه‌های داوطلب و مؤسسات غیردولتی» مأموریت‌های منحصر به فردی یافته است. پس از آن قانون «تأمین زنان و کودکان بی‌سرپرست» در سال ۱۳۷۱، «قانون حمایت از کودکان و نوجوانان بی‌سرپرست و بدسرپرست» مصوب سال ۱۳۹۲ و قانون «حمایت از اطفال و نوجوانان» مصوب سال ۱۳۹۹ مهم ترین قوانین تصویب شده در خصوص این جمعیت هدف است. همچنین تدوین و اصلاح آیین‌نامه اجرایی قانون حمایت از کودکان و نوجوانان بی‌سرپرست و بدسرپرست نیز از اهمیت زیادی برخوردار است. براساس اهداف و شرح وظایف واحدهای سازمان بهزیستی کشور موضوع اجرای ماده ۳۴ قانون مدیریت خدمات کشوری، ۲۳ وظیفه اصلی برای این سازمان در نظر گرفته شده که متناسب با آن سه معاونت (امور توانبخشی، فرهنگی و سلامت اجتماعی و توسعه و مدیریت منابع) درون سازمان تعریف شده است. ذیل معاونت فرهنگی و امور اجتماعی دفتر مراقبت و توانمندسازی کودکان و نوجوانان فعالیت می‌کند که وظایفی در حوزه کودکان تحت سرپرستی سازمان به این گروه واگذار شده است. براساس موارد فوق، سازمان بهزیستی است که در قبال حمایت از کودکانی که به هر دلیل سرپرست مؤثر ندارند، مسئول است و وظیفه حمایت از این کودکان را برعهده دارد. بنابراین با وجود برون‌سپاری این خدمات به بخش غیردولتی، همچنان تکالیف حمایت و نگهداری از کودکان و نوجوانان مورد بحث، معطوف به این سازمان است. طبق الزامات اجرایی موجود، سازمان بهزیستی، مراکز شبه خانواده را براساس سن افراد نگهداری شده به چهار سطح عمده تقسیم کرده است. شیرخوارگاه برای نگهداری از اطفال صفر تا ۳ سال، مراکز نوباوگان برای نگهداری از کودکان ۳-۶ سال، خانه کودک و نوجوان برای نگهداری کودکان ۶ تا ۱۲ سال و درنهایت خانه کودک و نوجوان که نوجوانان ۱۲ تا ۱۸ سال را حمایت و نگهداری می‌کند. اگر در جستجویی تاریخی روند تغییرات شیوه مدیریتی مراکز نگهداری از کودکان و نوجوانان با اتکا به داده‌های رسمی سالنامه سازمان بهزیستی و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را مشاهده کنیم، روند تدریجی تحولات طی بازه زمانی ۱۳۸۴ تا ۱۴۰۰ به طور محسوس نمایان می‌شود. همچنین تحلیلی این آمارها، تصویری دقیق‌تر از تغییرات سیاستی سازمان بهزیستی در قبال کودکان و نوجوانان بی‌سرپرست و بدسرپرست را نمایان می‌کند. کاهش تعداد کودکان تحت پوشش در مراکز شبه‌خانواده در سال ۱۳۸۴ مجموعاً ۳۸۲ مرکز نگهداری از کودکان و نوجوانان در کل کشور وجود داشت که ۱۴۲ مرکز (معادل ۳۷.۱ درصد) آن به صورت دولتی اداره می‌شدند. در سال ۱۴۰۰ تعداد کل مراکز با رشد حدود ۶۸ درصدی به تعداد ۶۳۷ مرکز رسیده و در این بین تنها ۴۶ مرکز دولتی (معادل ۷ درصد) باقی مانده است. در واقع سیاست‌های سازمان بهزیستی در فرایند برون‌سپاری سبب افزایش تعداد مراکز در طول ۱۶ سال شده و انتقال مدیریت از بخش دولتی به خصوصی را به شکل قابل توجهی رقم زده است. بررسی اطلاعات مربوط به تحولات تعداد کودکان تحت پوشش در مراکز شبه‌خانواده نشان می‌دهد که هرچند تعداد کل کودکان تحت پوشش طی این سال‌ها کاهش یافته، اما تعداد کودکان در مراکز دولتی نیز نسبت به کل از ۴۶.۴ درصد در سال ۱۳۸۴ به ۱۸.۱ درصد در سال ۱۳۹۷ کاهش یافته است. بنابراین آمار و ارقام تعداد کودکان تحت پوشش و وضعیت مراکز غیردولتی نشان می‌دهد که سیاست اصلی سازمان بهزیستی به سمت حمایت از کودکان در قالب مراکز غیردولتی تغییر کرده است. رشد ۴۲ درصدی واگذاری تعداد کودکان بی‌سرپرست تحت‌حمایت به خانواده‌ها همچنین علاوه بر سیاست برون‌سپاری مراکز به بخش غیردولتی، سیاست واگذاری کودکان به خانواده‌های جایگزین هم به شکل محسوس اتفاق افتاده است. در سال ۱۳۸۴ تعداد کودکان و نوجوانان نگهداری شده در خانه‌ها و خانواده‌ها تقریباً برابر بوده است، اما در سال ۱۴۰۰ حدود ۶۷ درصد از کودکان بی‌سرپرست به خانواده‌ها واگذار شدند و تنها ۳۳ درصد در مراکز نگهداری می‌شوند. بنابراین رشد حدود ۴۲ درصدی تعداد کودکان بی‌سرپرست تحت حمایت از سال ۱۳۸۴ تا ۱۴۰۰ عموما به خانواده‌ها سپرده شده است که در صورت نظارت و مراقبت مستمر سازمان بهزیستی بر خانواده‌ها می‌تواند یکی از سیاست‌های موفق تلقی شود. در سال ۱۴۰۰ تراکم مراکز در برخی مناطق کشور مانند استان‌های خراسان رضوی، تهران و کرمان بسیار زیاد بوده است. به نحوی که ۳۶ درصد از مراکز کل کشور در این سه استان قرار دارند. در مقابل استان‌های ایلام، زنجان و بوشهر کمترین تعداد مراکز را دارند و تقریبا ۲ درصد از مراکز را در درون خود جای داده‌اند. بنا به گفته مسئولان سازمان بهزیستی، اختلاف زیاد تعداد مراکز در استان‌ها بیشتر به مسائل فرهنگی بازمی‌گردد و دلیل اصلی آن توانایی اقوام و بستگان در جذب فرزندان بدسرپرست یا بی‌سرپرست به درون خانواده است. اما به نظر می‌رسد این موضوع ابعاد دیگری نیز دارد. به طوریکه تعداد مراکز استان خراسان رضوی (شامل ۱۵ درصد از مراکز کل کشور) ۲۵ برابر تعداد مراکز در استان ایلام یا زنجان بوده و یا استان البرز به عنوان یکی از استان‌های پرجمعیت و شهرنشین کشور تنها ۳.۲ درصد از مراکز را در خود جای داده است. نکته قابل تأمل دیگر، پراکندگی مراکز به تفکیک نوع مراکز است؛ تعداد شیرخوارگاه‌ها در کل کشور معادل ۳۳ مرکز بوده که همگی آنها به صورت دولتی اداره می‌شوند و به جز استان‌ تهران که سه شیرخوارگاه دارد سایر استان‌ها دارای فقط یک شیرخوارگاه هستند. مراکز نوباوگان (۱۱,۴ درصد) از کل مراکز کشور را شامل می‌شوند. تعداد مراکز نگهداری از کودکان ۱۳- ۷ سال (۴۴٫۱ درصد) و پس از آن مراکز نگهداری از کودکان ۱۳ تا ۱۸ سال (۳۵.۶ درصد) بیشترین فراوانی را در بین مراکز دارند که تقریبا تمامی این مراکز به وسیله بخش غیردولتی اداره می‌شوند. پیشنهاد اصلاح و بازنگری قوانین و دستورالعمل‌های تعیین قیمت تمام شده در حالیکه وظیفه نگهداری و مراقبت از کودکان و نوجوانان باید بدون تاثیرپذیری از چنین متغیرهایی با کیفیت استانداردی دنبال شود. در چنین شرایطی به دلیل سهم اندک سازمان بهزیستی در تأمین مالی مراکز بدیهی است که باوجود اختیارات و انجام نظارت بر مراکز، آنچه در سطح عمل رخ می‌دهد بعضا رعایت نشدن آیین‌نامه‌های استاندارد را به همراه دارد. بنابراین باتوجه به تغییراتی که در سیاست‌های نگهداری از کودکان و نوجوانان اعمال شده است و برون‌سپاری مسئولیت‌های سازمان بهزیستی طی سال‌های اخیر به خانواده‌ها و مراکز شبه خانواده رخ داده است، بدون اینکه ماهیت پرداخت هزینه‌های واگذارشده به بخش غیردولتی لحاظ شود، پیامدهای این تغییرات منفی در وضعیت تمام ذینفعان قابل انتظار است. در این راستا مرکز پژوهشهای مجلس در گزارش خود اصلاح و بازنگری قوانین و آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های موجود در خصوص تعیین قیمت تمام شده مراکز نگهداری از کودکان و نوجوانان بر اساس ارزیابی‌های دقیق نظام هزینه‌های مراکز، استفاده سازمان بهزیستی از ظرفیت نهادها در راستای تحقق وظایف خود در قبال فرزندان بدسرپرست و بی‌سرپرست تحت حمایت خود، ایجاد ساز و کارها و سامانه‌های لازم جهت شفافیت در کمک به خیرین به مراکز شبه خانواده و... پیشنهاد داده است.