بررسی تاریخی تصویب قانون کار در کشور از ابتدای شکل‌گیری قوانین کار در ایران

به گزارش آتیه آنلاین، از اولین تلاش‌ها برای تشکیل سازمان‌های کارگری و کارفرمایی که به دفاع از حقوق صنفی و نظام‌مند کردن روابط کار پرداختند، تا آنچه امروز به عنوان «قانون کار» می‌شناسیم؛ بیش از یک قرن می‌گذرد. تلاش‌هایی که سنگ بنای ایجاد قانونی مدون برای حل تعارضات بین کارگر و کارفرما را بنا نهاد و انتظار این بود که با حضور دستگاه‌های نظارتی، ضمانت اجرای بند به بند این قوانین فراهم شود. آنچه در نهایت به ما رسیده، قرار بود ثمره بی‌کم و کاست این تلاش‌ها و امیدها و آرزوهای پیش روی آن باشد، اما پیچیدگی روابط کار در دوران جدید و گاه مقررات‌زدایی یک‌سویه از قوانین کار، راه را برای تحقق آرزوهای دیروز ناهموار کرده است. به این بهانه بر تاریخچه شکل‌گیری قوانین کار در ایران از دیروز تا امروز مروری خواهیم داشت. سیری بر روند شکل‌گیری قانون کار در ایران آنچه امروز به نام «قانون کار» می‌شناسیم، دست کم در دو بازه زمانی شامل؛ بازه زمانی پیش از انقلاب (۱۳۰۳ – ۱۳۵۷) در قالب تصویب نخستین قوانین کار در سال‌های ۱۳۲۵ و ۱۳۳۷ و بازه زمانی پس از انقلاب (۱۳۵۷ تاکنون) شامل تصویب قانون کار فعلی در سال ۱۳۶۹ است. فصل اول؛ تغییرات سیر تدوین قانون کار در سال‌های پیش از انقلاب مطالعات تاریخی نشان می‌دهد که نخستین جرقه‌ها برای نظام‌مند کردن روابط کار و برخورداری از حقوق صنفی به دوران مشروطه و آغاز جنبش سندیکایی در ایران و رشد اتحادیه‌های کارگری به‌ویژه اتحادیه کارگران چاپخانه‌های تهران برمی‌گردد. تا جایی که در فاصله سال‌های ۱۲۸۴ تا ۱۲۹۹ تعداد سندیکاهای کارگری در پایتخت ایران که می‌توانستند نقش مهمی در شکل‌گیری قانون کار داشته باشند، به ۱۵ سندیکا رسید. دستاوردهای این جنبش سندیکایی، تشکیل شورای مرکزی اتحادیه‌های حرفه‌ای کارگران و راه‌اندازی چندین اعتراض بزرگ صنفی در بین چاپخانه‌داران و کارگران نفت آبادان در فاصله سال‌های ۱۳۰۰ تا ۱۳۰۴ بود که دولت وثوق‌الدوله را مجبور کرد به روزانه ۸ ساعت کار، آزادی فعالیت سندیکاها و جشن اول می تن در دهد. در نتیجه همین اقدامات، نخستین تلاش برای در سال ۱۳۰۲ هجری شمسی کلید خورد. در این سال والی کرمان و بلوچستان، فرمانی درباره حمایت از کارگران قالیباف صادر کرد. در تاریخ ۲۷ اسفندماه ۱۳۰۹ هیات وزیران در نظام‌نامه‌ای مصوب کرد از سال بعد با کسر دو درصد از حقوق روزمزدها و کنتراتی‌ها و ۱۰ شاهی از حقوق کارگران طرق، صندوقی به نام صندوق «احتیاط کارگران طرق و شوارع» ایجاد شود. طبق نظامنامه آن که ۱۴ ماده و ۵ تبصره داشت، این صندوق پرداخت هزینه معالجه کارگران راه، تعیین مقرری برای مصدومان کار طبق جدول پیش‌بینی شده و تعیین مقرری برای خانواده کارگرانی که بر اثر حوادث کار فوت می‌کردند را به عهده می‌گرفت. مقررات این صندوق به سایر کارگران ساختمانی دولت و حتی مستخدمان دولت به موجب متمم بودجه ۱۳۱۱ تسری یافت. براساس آن به کارگرانی که به امور ساختمانی دولت و کارهای مشابه آن اشتغال دارند، یا برای جبران خسارات مالی ناشی از صدمات جانی یا حوادثی که موجب از کار افتادگی موقت یا دائم می‌شود، مبلغ حداقل ۱۰ روز و حداکثر یک سال دستمزد پرداخت شود. در سال ۱۳۱۵ اداره کل صناعت و معادن، آیین‌نامه‌ای را مشتمل بر ۹ فصل، ۶۹ ماده و ۱۱ تبصره به تصویب دولت وقت رساند. این مصوبه به حفاظت و بهداشت کار، روابط کار و تکالیف کارفرما، وظایف کارگران، بازرسی کار، ترتیب تشکیل پست‌های امدادی و صندوق احتیاط برای معالجه و پرداخت پاداش به آسیب دیدگان و سایر مقررات مربوط به تامین اجتماعی پرداخته بود. گزارش‌های تاریخی نشان می‌دهد این نظام‌نامه را می‌توان نخستین قانون مربوط به روابط کار در واحدهای صنعتی دانست و در آن مقررات کار و بیمه کارگر نیز در کنار هم قرار گرفت. هیچ یک از این قوانین اما نتوانست به تدوین قانون کار در دوره پیش از انقلاب منجر شود. در دوره تصویب قانونی موسوم به «قانون سیاه»، سرکوب گسترده اتحادیه‌های کارگری که می‌توانستند نقش مهمی در تدوین قانون کار داشته باشند، آغاز شد. این قوانین که به محدود کردن آزادی‌های فردی و سیاسی مردم و تقویت حکومت استبدادی رضاشاه کمک می‌کرد، تا سال ۱۳۲۰ قانون سیاه حاکم بود و اتحادیه‌های کارگری با حکومت مرکزی بر سر حقوق خود و میزان ساعت کاری اختلاف‌نظر و درگیری داشتند و با شدت هر چه تمامتر سرکوب می‌شدند. در ادامه فعالیت بیشتری را برای تدوین و تصویب نخستین قانون کار در فاصله سال‌های ۱۳۲۳ تا ۱۳۲۵ آغاز شد. اجرای نخستین قانون کار مدون ایران دوامی نداشت قانون کار ۱۳۲۵ ایران که توسط شورای متحده مرکزی، اتحادیه کارگران و زحمتکشان ایران تدوین شد، شامل ۴۸ ماده بود و اولین قانون کار جامع در ایران به شمار می‌رفت. این قانون در تاریخ ۲۸ اردیبهشت ۱۳۲۵ به تصویب هیأت وزیران رسید و در آغاز دوره پانزدهم مجلس شورای ملی تقدیم مجلس شد. نکته قابل توجه اینکه قرار بود این قانون به صورت آزمایشی اجرا شود اما تقریبا تا سال ۱۳۳۷ مورد استفاده قرار می‌گرفت. این قانون تعاریف و اصول کلی (این فصل تعریف کارگر، کارفرما، کارگاه، قرارداد کار، و سایر مفاهیم قانون کار را ارائه می‌داد) و مدت کار (این فصل حداکثر ساعات کاری را تعیین و استراحت بین کار، تعطیلات هفتگی و رسمی را پیش بینی می‌کرد) را شامل می‌شد. همچنین در این قانون مفاهیم مرخصی و تعطیلات، شرایط کار زنان و کودکان، قراردادهای کار، بهداشت و حفاظت از کارگران، بیکار شدن کارگران، اتحادیه‌ها، مزد، حل اختلاف‌ها، شورایعالی کار و صندوق تعاون را در برمی‌گرفت. از جمله مهمترین بخش‌های دیگر این قانون می‌توان به، به رسمیت شناختن تعطیلی اول ماه می روز جهانی کارگر، ممنوعیت کار کودکان زیر ۱۲ سال و ملزم‌کردن کارفرمایان به پرداخت نصف حقوق به زنان باردار و تخصیص زمان و مکانی برای شیردهی مادران در محیط کار و تعیین جریمه برای کارفرمایان متخلف از قانون درباره رعایت شرایط کار، بیمه و ایمنی کارگران اشاره کرد. همچنین در این حوزه، الزام کارفرمایان به کتبی بودن قراردادهای کار، به‌رسمیت شناختن حق تشکیل اتحادیه‌های مستقل برای کارفرمایان و کارگران، مزد برابر زن و مرد کارگر در ازای کار مساوی، به‌رسمیت شناختن حق اعتصاب مسالمت‌آمیز و مجازات تادیبی افرادی که دیگران را مجبور به اعتصاب کرده یا مانع از اعتصاب آنها می‌شوند و توجه به ضرورت تشکیل صندوق تعاون برای کمک به وضعیت معیشت و همچنین سازماندهی کارگران مورد توجه است. مسئولیت اجرای این قانون به عهده اداره کار گذاشته شده بود. در مجموع قانون کار ۱۳۲۵ ایران به دلیل مشارکت مستقیم اتحادیه‌های کارگری در شکل‌گیری آن، پیشرفت مهمی در زمینه حقوق کارگران در ایران به شمار می‌رفت. این قانون برای اولین بار حقوق کارگران را به طور جامع و منسجم در قالب یک نظام حقوقی تعریف و تعیین می‌کرد و بهبود وضعیت کارگران در ایران را در دستور کار قرار داد و نقطه عطفی در تاریخ حقوق کارگری در ایران بود. قانون کار ۱۳۳۷؛ قانونی که ۳۲ سال دوام داشت با وجود پیشرو بودن مفاد مندرج در قانون کار ۱۳۲۵، اما برخی از گروه‌ها بر این عقیده بودند که این قانون از جامعیت و بی‌طرفی کافی برخوردار نیست. در نتیجه در دهه ۳۰، جنبش کارگری فصل جدیدی از حیات خود را با تجمیع دستاوردهایش در زمینه روابط کار و تبدیل آن به قانونی جامع و کامل آغاز کرد. در سال ۱۳۳۶ با همکاری کارشناسانی از سازمان بین‌المللی کار، طرح جدیدی تهیه به مجلس ارائه شد. لایحه جدید در اسفند ۱۳۳۷ مشتمل بر ۶۹ ماده و ۲۳ تبصره به تصویب نهایی کمیسیون کار مشترک مجلسین سنا و ملی رسید. گزارش‌ها بیانگر آن است که با وجود تصمیماتی برای اجرای آزمایشی این قانون به مدت ۲ سال اما این قانون موقت در عمل ۳۲ سال پابرجا بود و اجرای آن به وزارت کار و وزارت دادگستری واگذار شد. نکته مهم اینکه در قانون کار مصوب ۱۳۳۷، رد پای نظارت دولت بر روابط کار بیش از پیش به چشم می‌خورد. در عین حال از مهمترین بخش‌های این قانون که در قانون قبلی به آنها اشاره نشده بود، می‌توان به عدم شمول قانون کار بر وضعیت حقوقی کارگران شاغل در کارگاه‌های کمتر از ۱۰ نفر اولین‌بار در این قانون مطرح شد، عدم شمول قانون کار بر وضعیت حقوقی کارگران شاغل در کارگاه‌های خانوادگی، مشروط‌شدن فعالیت اتباع بیگانه تنها با اخذ پروانه رسمی از وزارت کار، الزام کارفرمایان به پرداخت مزد بر اساس طبقه‌بندی مشاغل، الزام تشکل‌ها و اتحادیه‌ها به تنظیم اساسنامه و تسلیم آن به وزارت کار و مشروط شدن ثبت آنها به موافقت وزارت کار با کلیات اساسنامه، ایجاد و تاسیس صندوق بیکاری، مداخله دولت(وزارت کار) در امور مربوط به حل اختلاف میان کارگر و کارفرما و به رسمیت شناختن حق اعتصاب کارگران اشاره کرد. چند سال پس از تصویب این قانون، در سال ۱۳۵۴ قانون مربوط به تأمین اجتماعی نیز با هدف تأمین حداقل معیشت و رفاه اجتماعی بیمه‌شدگان و خانواده‌های آنان در هنگام بازنشستگی، ازکارافتادگی، بیکاری، بیماری، فوت، و حوادث ناشی از کار تدوین و تصویب شد. قانونی که وجه حمایتی قانون کار را تقویت می‌کرد و گروه‌های مختلفی از کارگران، کارمندان و همچنین کشاورزان را تحت پوشش قرار می‌داد. در عین حال دولت همچنان به دنبال آن بود تا اشکالات قانون کار را برطرف کند. در سال ۱۳۵۵ دولت مطالعاتی را پیرامون طرح قانون کار جدید آغاز کرد که در نهایت این طرح مهر سال ۱۳۵۷ در ۱۲۹ ماده و ۵۷ تبصره تنظیم شد؛ اما با وقوع انقلاب ۵۷ به حاشیه رفت. در مجموع، به‌رغم پیشرفت‌های قانونی این دوره، محدودیت‌هایی برای حقوق کارگران به دلیل، تضعیف قدرت اتحادیه‌های کارگری در آن دوره، کنترل دولت بر صنایع و اتحادیه های کلیدی و اجرای محدود قوانین کار وجود داشت. فصل دوم؛ سیر تدوین قانون کار در سال‌های پس از انقلاب گزارش‌های منتشر شده نشان می‌دهد وزارت کار و امور اجتماعی در سال ۱۳۵۸ برای تنظیم قانون کار، از گروه‌های مختلفی که در مسائل کار و امور اجتماعی و اقتصادی ذی‌نفع بودند، نظرخواهی کرد که به تهیه طرح پیش‌نویس قانون کار در ۱۳۶۰ منجر شد. با وجود تلاش‌های زیاد اما نسخه‌های پیچیده شده برای قانون کار جدید به دلایل مختلفی به نتیجه لازم نرسید. به نحوی که در فاصله سالهای ۱۳۶۰ تا ۱۳۶۶ دست‌کم پنج بار طرح‌های مرتبط با قانون کار در رفت و برگشت بین مجلس و دولت و گاه شورای نگهبان سرگردان بود. کشاکش میان مجلس و شورای نگهبان بر سر ایرادات طرح مربوط به قانون کار تا آنجا پیش رفت که زمینه تاسیس مجمع تشخیص مصلحت را در بهمن ۱۳۶۶ به وجود آورد و درنهایت در تاریخ ۲۹ آبان ۱۳۶۹ قانون کار با اصلاح و متمم ۶۰ ماده از آن و کل فصل مجازات‌ها مشتمل بر ۲۰۳ ماده و ۱۲۱ تبصره به تصویب مجمع تشخیص مصلحت رسید و همچنان در حال اجرا است. قانون کار جدید گرچه برخی از محدودیت‌های قانون کار ۱۳۳۷ را رفع کرد اما همچنان برخی از چالش‌ها و مشکلات در حوزه حقوق کار باقی ماند. قانون کار فعلی که توسط کمیسیونی متشکل از نمایندگان وزارت کار و امور اجتماعی سابق، دادگستری، مجلس شورای اسلامی، و شورای عالی کار تدوین شد و از آن تاریخ به عنوان قانون کار جمهوری اسلامی لازم‌الاجرا شد، تمرکز خود را بر موارد؛ قراردادهای کار استاندارد، حقوق و مسئولیت ها، مکانیسم های حل اختلاف و تأمین اجتماعی و مزایا قرار داده است. این قانون شامل ۱۲ فصل و ۱۴۹ ماده است که به موضوعاتی مانند تعریف کارگر و کارفرما، قرارداد کار، حقوق و مزایای کارگران، روابط کار، حل اختلافات کارگر و کارفرما، و تأمین اجتماعی کارگران می‌پردازد. تعیین حداقل دستمزد برای مشخص کردن حقوق کارگران بر اساس نرخ تورم و هزینه زندگی و تعیین بیمه‌های اجتماعی کارگران جهت الزام پرداخت حق بیمه تأمین اجتماعی، از جمله مهم‌ترین موارد مندرج در قانون کار ۱۳۶۹ ایران است. این نسخه از قانون کار تلاش کرد تا حقوق و مزایای کارگران را در ایران بهبود بخشد. با این حال، این قانون نیز از برخی نواقص برخوردار است که از جمله آنها ضعف در اجرای قانون، عدم پوشش همه کارگران (کارگران شاغل در کارگاه‌های زیر ده نفر و کارگران مناطق آزاد و ویژه از شمول این قانون خارج هستند)، منحصرکردن حق تشکل‌یابی به سه تشکل مندرج در قانون کار و عدم به رسمیت شناختن تشکیل اتحادیه‌ها و انجمن‌های کارگری و کارفرمایی مستقل، عدم به رسمیت شناختن حق اعتصاب برای کارگران و عدم تبیین دقیق و روشن شرایط کار در بخش قراردادها و باز گذاشتن دست کارفرما در دور زدن قوانین مرتبط با قراردادهای کار قابل اشاره است. در سال‌های اخیر، تلاش‌هایی برای اصلاح قانون کار ۱۳۶۹ ایران انجام شده است. این تلاش‌ها عمدتاً از سوی دولت و گروههای کارفرمایی انجام شده و توجیه آن این است که قانون کار فعلی فاقد ظرفیت‌های لازم برای رفع موانع تولید است و تنها به سود کارگران است. مطالعات نشان می‌دهد که پروژه اصلاح قانون کار در چهار دهه گذشته، با هدف کاهش حقوق و مزایای کارگران و افزایش سود سرمایه‌گذاران، به صورت یکجانبه و غیرکارشناسی انجام شده است. این روند دست کم در چهار بازه زمانی، آثار سوء خود را بر روابط کار در کشور گذاشته است. بازه زمانی اول: دهه هفتاد در سال‌های ابتدایی دهه هفتاد، نخستین گام‌های جدی برای مقررات‌زدایی از روابط کار با صدور دادنامه ۱۷۹ دیوان عدالت اداری برداشته شد. این دادنامه با تفسیر یکسویه قانون به نفع کارفرمایان، قراردادهای موقت را به عنوان یک شکل قانونی از اشتغال به رسمیت شناخت. در پی این دادنامه، رواج قراردادهای موقت و نقض حقوق کار در پی گسترش پیمانکاری‌ها، کارگران را با مشکلات بسیاری تاکنون مواجه کرده است. همچنین، در این دهه، قوانین ویژه مناطق آزاد اقتصادی تصویب شد که طی آن، اساسی‌ترین حقوق کارگران در قانون کار از روابط و مناسبات کارگری- کارفرمایی حذف شد. بازه زمانی دوم: دهه هشتاد در دهه هشتاد، روند کاهش حقوق کارگران با شدت بیشتری ادامه یافت. در این دهه، کارگاه‌های کوچک زیر ۱۰ نفر از شمول قانون کار خارج شدند. این امر، به معنای حذف بسیاری از حقوق و مزایای قانونی کارگران در این کارگاه‌ها بود. علاوه بر این، طرح‌هایی چون گسترش مناطق آزاد اقتصادی و ارائه لایحه اصلاح قانون کار نیز در این دهه مطرح شد. لایحه اصلاح قانون کار، با هدف کاهش حقوق و مزایای کارگران و افزایش اختیارات کارفرمایان، مورد اعتراض جامعه کارگری قرار گرفت. در این دهه، دولت‌های نهم و دهم، طرح «استاد-شاگردی» را نیز اجرا کرد. این طرح، به کارگران جوان اجازه می‌داد تا بدون دریافت حقوق و مزایای قانونی، در کارگاه‌ها مشغول به کار شوند. بازه زمانی سوم: دهه نود در دهه نود، روند کاهش حقوق کارگران با تصویب طرح «کارورزی» برای فارغ‌التحصیلان دانشگاه‌ها و دانشجویان ادامه یافت. این طرح نیز مورد اعتراض کارگران و فعالان کارگری قرار گرفت. همچنین در این دهه، لایحه اصلاح کامل قانون کار نیز در مجلس مطرح شد. این لایحه، با هدف کاهش حقوق و مزایای کارگران و افزایش اختیارات کارفرمایان، مورد اعتراض کارگران و فعالان کارگری قرار گرفت و در نهایت متوقف ماند. بازه زمانی چهارم: ۱۴۰۰ تاکنون از زمان آغاز به کار مجلس یازدهم در سال ۱۳۹۸ مجددا بحث اصلاح قانون کار، به یکی از کارویژه‌های مجلس تبدیل شد. به نحوی که چندین طرح و لایحه در راستای اصلاح قانون کار و با همکاری دولت، برخی بنگاه‌های اقتصادی چون اتاق بازرگانی و موسسات کارآفرینی در سال‌های اخیر اعلام وصول شده است. هدف این طرح‌ها و لوایح به صورت غیرمستقیم افزایش اختیارات کارفرمایان در حوزه روابط کار است. برخی از این طرح‌ها و لوایح در قالب طرح اصلاح قانون شوراهای اسلامی کار، طرح الحاق یک تبصره به ماده ۴۱ قانون کار، طرح اصلاح بند ب ماده ۱۶۷ قانون شورای عالی کار و لایحه اصلاح ماده ۱۲۴ قانون کار دسته‌بندی می‌شوند. فعالان کارگری، این طرح‌ها و لوایح را به دلیل کاهش حقوق و مزایای کارگران و افزایش نابرابری در روابط کار، مورد انتقاد قرار داده‌اند. لوایح و طرح‌هایی که در صورت تصویب منجر به تضعیف حداقل‌ پوشش‌های حمایتی باقیمانده از قانون کار خواهند شد.