چرا قوانین جمعیتی موفق نمی‌شوند؟

به‌ منظور تحقق سیاست جمعیتی ابلاغی از سوی رهبر معظم انقلاب، نمایندگان مجلس در سال ۱۳۹۳، کلیات «طرح افزایش نرخ باروری و پیشگیری از کاهش رشد جمعیت» را به تصویب رساندند. در این طرح، تبلیغ برای کاهش فرزند و عقیم‌سازی در ایران ممنوع و کلیه اقدامات مربوط به سقط‌ جنین، عقیم‌سازی و وازکتومی و توبکتومی جرم‌انگاری شد. تغییرات جمعیتی و سیاست‌های جمعیتی در تاریخ معاصر ایران بر اساس الزامات اجتماعی و اقتصادی، سیاست جمعیتی در سه دوره (سال‌های ۴۶، ۶۷ و ۹۳) تدوین و اجرا شد که شامل این موارد است: سیاست جمعیتی دوره اول: جمعیت ایران در سال ۱۳۳۵ از ۱۸.۹ میلیون نفر با نرخ رشد ۲.۵۲ درصد به ۲۵.۷ میلیون نفر در سال ۱۳۴۵ با نرخ رشد ۳.۱۳ درصد رسید. با توجه به شرایط آن دوره از سال ۱۳۴۶، سیاست تحدید و کنترل جمعیت و تنظیم خانواده با این هدف که در سال ۱۳۵۵ نرخ رشد جمعیت به دو درصد که «حد بهینه و مطلوب» تلقی می‌شد، برسد اما تا سال ۱۳۵۵، نرخ رشد جمعیت به ۲.۷ درصد رسید و هدف دو درصد متحقق نشد. در واقع مردم تا حدی با برنامه و سیاست دولت درزمینه کاهش جمعیت و باروری همراهی کردند، اما نه کاملاً؛ عوامل ارزشی و همچنین عوامل اقتصادی و اجتماعی باعث شد رفتار باروری مردم فقط تا حدی با سیاست کاهش موالید همراه شود. سیاست جمعیتی دوره دوم: با وقوع انقلاب اسلامی، سیاست تنظیم خانواده عملاً پیگیری نشد. کنار گذاشتن سیاست کنترل جمعیت و تحولات سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی منبعث از انقلاب شکوهمند اسلامی باعث رشد زمینه‌های مساعد برای افزایش باروری و جمعیت شد؛ به‌ طوری‌ که در سال ‌۱۳۶۵، جمعیت ایران به نرخ رشد ۳.۹ درصد رسید. تصور سیاستگذاران در آن زمان این بود که این میزان رشد با توجه به شرایط اقتصادی کشور می‌تواند مشکل‌زا باشد؛ لذا مجدداً از سال ۱۳۶۷ تا ۱۳۸۵، سیاست تقلیل و کاهش جمعیت و تحدید موالید تدوین و تصویب و در متن برنامه اول توسعه در سال ۱۳۶۸ نیز بندی مربوط به کنترل جمعیت گنجانده شد. در این دوره یکی از سریع‌ترین دوره‌های گذار از «باروری طبیعی» به «باروری کنترل‌ شده و ارادی» در ایران اتفاق افتاد و طی یک دوره ۲۲ ساله، نرخ رشد جمعیت از بالای ۳ درصد به ۱.۳ درصد رسید. البته در این دوره علاوه بر سیاست‌ تنظیم خانواده، رکود اقتصادی، بیکاری، افزایش سن ازدواج، تحولات اجتماعی، تغییر سبک زندگی، افزایش تحصیلات زنان، رشد زنان شاغل و... نیز در کاهش نرخ باروری مؤثر بود. سیاست جمعیتی دوره سوم: نتایج سرشماری جمعیت در سال‌های ۸۵ و۹۰ نشان داد نرخ رشد جمعیت و نرخ باروری تا حدی پایین آمده که به کمتر از سطح جایگزینی باروری رسیده است. بر اساس سرشماری سال ۱۳۹۰، نرخ رشد جمعیت ۱.۳ درصد و نرخ باروری کل، ۱.۸ فرزند برای هر زن ثبت شد. واقعیت جمعیتی رخ ‌داده بسیاری را نگران کرد؛ چراکه مسائل جمعیتی آینده به مسائل اساسی و حیاتی کشور همچون مسأله پیری جمعیت و تأمین نیروی کار، امنیت و قدرت کشور ارتباطی عمیق دارد. یکی از عوامل اصلی وضعیت پیش‌آمده که مورد تأکید کارشناسان نیز قرار گرفت، ادامه سیاست‌های کنترل جمعیتی، بدون بازبینی آنها طی دو دهه گذشته بود. به نظر آنها سیاست‌های کاهش باروری باید از اواسط دهه ۷۰ بازبینی می‌شد. با توجه به شرایط جدید در سال ۱۳۹۳ سیاست‌های کلی جمعیتی مبنی بر افزایش جمعیت تدوین و ابلاغ شد. پس از ابلاغ این سیاست تاکنون چندین طرح و لایحه تصویب ‌شده اما اثرگذاری لازم بر افزایش باروری نداشته‌ که دلیل عمده آن، ناهمخوانی این سیاست‌ها با واقعیت‌های اقتصادی و اجتماعی است. مروری بر تجارب جهانی بررسی تاریخی قوانین و مقررات مبتنی بر افزایش باروری در کشورهای مختلف نشان می‌دهد این قوانین هم بر اساس محرک‌های تشویقی برای خانواده‌های صاحب فرزند و حمایت‌ها و خدمات اجتماعی، بهداشتی و مالی به آنها استوار بوده و هم بر مبنای ایجاد برخی محدودیت‌ها تنظیم شده، اما سیاست‌های محدودکننده اثرگذاری مطلوبی نداشته است. لذا از نیمه دوم قرن بیستم، سیاست‌های تنظیمی عموماً تشویقی بوده و شامل مواردی نظیر کمک‌های اجتماعی به خانواده‌ها، کمک‌های نقدی به مادران در طول دوران بارداری، زایمان مجانی، تسهیلات در آموزش مهدکودک، تخفیف‌های مالیاتی و... ‌شده است. تجربه جهانی نشان می‌دهد قوانین جمعیتی لازم اما کافی نبوده‌اند. این در حالی است که به همراه قانون جمعیتی، باید سطح رفاه عمومی و امنیت اقتصادی و اجتماعی بالا رود تا قوانین تشویقی اثرگذار باشند. در چارچوب سیاست‌های رفاهی؛ به‌ویژه برای طبقات متوسط و پایین جامعه، سیاست جمعیتی جدید می‌تواند برنامه‌ریزی و اجرا شود. اتکاء قانون بر شرایط جامعه در سال ۱۳۹۳، طرحی تصویب شد که بیشتر متکی بر ممنوعیت‌ها بود که از نظر جمعیت‌شناسان و کارشناسان سلامت و بهداشت می‌توانست سلامت باروری را نیز به خطر بیندازد؛ «طرح افزایش نرخ باروری و پیشگیری از کاهش رشد جمعیت» که بر اساس آن، تبلیغ برای کاهش فرزند و عقیم‌سازی در ایران ممنوع شد و کلیه اقدامات مربوط به سقط‌ جنین، عقیم‌سازی و وازکتومی و توبکتومی جرم‌انگاری شد. وسایل پیشگیری که تا پیش از آن به‌ طور رایگان در اختیار طبقات متوسط به پایین قرار می‌گرفت نیز جمع شد. ذهنیت طراحان این بود که باید رفتار مردم را تنظیم کنند؛ البته این بار در جهتی معکوس، غافل از اینکه جامعه تنها سیاست‌ها و قوانینی همراهی خواهد کرد که با منافع و ارزش‌های عمومی همراستا باشد. با توجه به این ملاحظات، در ادامه چند نکته اصلی که موجب موفقیت قوانین جمعیتی می‌شوند، بازگو می‌شود: ۱- قوانین جمعیتی باید مبتنی بر از بین بردن زمینه‌های اصلی کاهش باروری باشند: مطالعات نشان می‌دهند سیاست تنظیم خانواده و قوانین آن از عوامل فرعی کاهش باروری در ایران بوده؛ نه عامل اصلی آن. بر اساس این مطالعات، عوامل اصلی کاهش باروری، عدم اطمینان اقتصادی و مسائل اجتماعی کلان هستند، در حالی ‌که ایده‌آل باروری عمومی در سطح جایگزینی جمعیت است. ۲- قوانین جمعیتی باید با سیاست‌های کلی جمعیت همسویی و همخوانی داشته باشند: طرح افزایش باروری با سیاست‌های کلی جمعیت همخوانی نداشت. جهت‌گیری سیاست‌های کلی عمدتاً معطوف به زمینه‌سازی فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی برای افزایش ازدواج و فرزندآوری و همچنین فراهم کردن بستر مناسب برای اسکان و رفاه جمعیت جدید در سرتاسر کشور در آینده است، اما طرح قانونی مذکور فقط نوعی اجبار را به خانواده‌ها تحمیل می‌کند که ممکن است مقاومت منفی خانواده‌ها را در پی داشته باشد. ۳- قوانین باید تسهیل‌کننده خواست مردم در مورد ازدواج و تعداد فرزند باشند: طبق مطالعات انجام ‌شده، خواست واقعی خانواده‌ها در مورد میزان باروری دو فرزند و بیش از دو فرزند است. قانونگذاری باید در حوزه‌هایی باشد که به مردم یاری رساند تا بتوانند خواست‌شان را (دو فرزند و بیشتر) را محقق کنند. در واقع در حال حاضر شکافی بین خواست مردم (دو فرزند و بیشتر) و واقعیت (۱.۷ فرزند) وجود دارد. قانونگذاری باید زمینه‌های اصلی این شکاف که عموماً زمینه‌های اقتصادی و بهداشتی و درمانی هستند را آماده کند تا توسط مردم این شکاف پر شود. ۴- تأثیر کم ممنوع کردن عمل وازکتومی و توبکتومی: برخی ممنوعیت‌های قانونی مانند ممنوع کردن عمل وازکتومی و توبکتومی با توجه به اینکه تأثیر چندانی در افزایش نرخ باروری ندارد، هدف افزایش باروری را محقق نخواهد کرد. بنا بر شواهد و آمار، امروز استقبال از عمل‌های عقیم‌سازی بشدت کاهش یافته و ترجیح افراد عمدتاً بر استفاده از روش‌های پیشگیری است که مدیریت آن در اختیار افراد باشد؛ نه روش‌های عقیم‌سازی. این طرح می‌تواند به زیرزمینی شدن روش‌های رایج پیشگیری از باروری منجر شود. نویسنده: محمد فرد