پیچ‌وخم‌های ساماندهی صندوق‌های بازنشستگی

به گزارش آتیه آنلاین، وجود صندوق‌های گوناگون بازنشستگی، استقرار نظام نقش رفاهی مناسب و عدالت‌محور در کشور را با اخلال مواجه کرده است. کسری صندوق‌های بازنشستگی همچون استخوانی در گلوی اقتصاد کشور گیر کرده و همه نگران تبعات به تعویق افتادن راهکارهای حل این عارضه هستند. صندوق‌های بازنشستگی با توجه به کسری‌هایی که دارند، نمی‌توانند آنگونه که باید به بازنشستگان خدمات ارائه دهند، به همین خاطر مقام معظم رهبری با ابلاغ سیاست‌های کلی تأمین‌اجتماعی در ابتدای امسال به مسئولان گوشزد کرد که باید برای حل این مشکل و بهبود شرایط در آینده چاره‌ای بیندیشند. آن‌طور که نرگس اکبرپور روشن عضو هیأت علمی ‌پژوهشگاه علوم انسانی و مطالعات فرهنگی می‌گوید «قوانین حاکم بر ۱۸ صندوق بازنشستگی موجود در کشور متفاوت بوده و همین مسأله، ساماندهی این صندوق‌ها را دچار مشکل می‌کند.» او به پیچیدگی‌های حاکم بر سیاستگذاری برای نظم بخشیدن به مسائل صندوق‌های بازنشستگی اشاره می‌کند. اکبرپور روشن مقاومت ذی‌نفعان و اقتصاد سیاسی حاکم بر کشور را عامل مؤثری در برنامه‌ریزی برای صندوق‌ها معرفی کرده و بر این باور است که قدرت لابی و چانه‌زنی ذی‌نفعان هر صندوق و مباحث مرتبط با اقتصاد سیاسی در تصمیم‌سازی برای این مجموعه‌ها اثرگذار است. به اعتقاد وی، قبل از هر اقدامی‌ برای مرتب‌سازی این ساختارها، باید مطالعات منسجمی ‌درباره شرایط صندوق‌های بازنشستگی انجام شود. باید مباحثی مانند سود و زیان این صندوق‌ها، خدماتی که به افراد تحت پوشش خود ارائه می‌دهند و مسائلی از این دست با دقت مورد بررسی قرار گیرند. بعد از این مرحله، یکسان‌سازی قوانین ضرورتی است که نباید آن را از نظر دور داشت. اگر می‌خواهید بدانید چرا ما نیازمند ساماندهی صندوق‌های بازنشستگی هستیم و چگونه می‌توان این سیاست را عملیاتی کرد، گفت‌وگوی نرگس اکبرپور روشن معاون سابق مؤسسه عالی پژوهش سازمان تأمین‌اجتماعی را دنبال کنید. چرا باید صندوق‌های بازنشستگی با یکدیگر ادغام شوند؟ در کشور ۱۸ صندوق بازنشستگی داریم. منظورم صندوق‌های مستمری به معنای (Pension) است. هر یک از این صندوق‌ها قواعد، ویژگی‌ها و مشمولان خاص خود را دارند و به این دلیل که شرایط بین صندوق‌ها یکسان نیست، نوعی تبعیض بین مشمولان آنها ایجاد می‌شود. ممکن است یکسری شرایط در برخی صندوق‌ها برای بازنشستگان سخاوتمندانه‌تر باشد اما در بعضی صندوق‌ها اینگونه نباشد و گروه‌های ویژه‌ای در صندوق‌های خاصی که به آنها صندوق‌های شغلی گفته می‌شود، تحت پوشش قرار گیرند. در این موارد اصطلاحاً گفته می‌شود که مشمولان خامه‌گیری می‌شوند و آنهایی که سطح درآمد بالاتری دارند، در این صندوق‌های خاص تحت پوشش قرار می‌گیرند، اما حداقل‌بگیرها و افرادی که درآمد کمتری دارند در صندوق‌های بزرگتر تحت پوشش خدمات بیمه‌ای هستند. بنابراین نقش بازتوزیعی که انتظار می‌رود توسط بیمه‌های اجتماعی ارائه شود، ایفا نخواهد شد. آنهایی که پولدارتر هستند در صندوق‌های خاص تحت پوشش قرار می‌گیرند و طبیعتاً منافع این صندوق‌ها عایدشان می‌شود، اما این منافع به گروه‌های کم‌درآمد نمی‌رسد. نکته دیگری که وجود دارد، بحث همپوشانی‌ها است. احتمال دارد یکسری مزایا و منافع از طریق چند صندوق به یک فرد برسد. بحث انتقال صندوق‌ها پیچیدگی‌های خود را دارد. برای تصمیم‌سازی در این رابطه ضرورت دارد برای کل کشور اطلاعات بیمه‌ای افراد را به صورت منسجم داشته باشیم تا بتوانیم بعدها به هدف بزرگتر خود؛ یعنی تشکیل پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان برسیم. با توجه به شرایط فعلی این ضرورت ایجاد شد که یک ساماندهی در وضعیت صندوق‌های بازنشستگی اتفاق افتد، بویژه از زمانی که بحث استقرار نظام تأمین‌اجتماعی چندلایه مطرح شد، این ضرورت بیشتر هم شده است. در نظام اجتماعی چند لایه، لایه دوم؛ لایه بیمه‌ای است که سطوح مختلفی دارد. برای آنکه این سطوح تأمین شود، نیازمند داریم صندوق‌های بازنشستگی سامان یابند. به نظر شما این ساماندهی به چه شکل باید اجرایی شود؟ برای اینکه ساماندهی انجام شود، طرح‌های مختلفی مطرح شده است. برخی معتقدند صندوق‌ها به همین شکل باقی بمانند و فقط بین آنها تقسیم کار صورت گیرد. برخی می‌گویند صندوق‌ها باید ادغام شوند. بحث تجمیع این صندوق‌ها هم مطرح است. ادغام انواع مختلفی دارد. مثلاً اگر دو طرح با هم ادغام شد، آیا باید طرح کوچکتر را کلاً منحل کنیم یا اینکه طرح کوچکتر به همان صورت باقی بماند و فقط اداره آن را به صندوق بزرگتر محول کنند. یا اینکه کدام صندوق‌ها باید با هم ادغام شود. اصلاً چند صندوق کلی باید در کشور داشته باشیم. کارشناسان حالت‌های مختلفی برای ساماندهی متصور هستند و بحث درباره آن مفصل است؛ بخصوص اینکه صندوق‌های بازنشستگی ذی‌نفعان مختلفی هم دارند. بحث اقتصاد سیاسی این قضیه خیلی مهم است. نحوه اجرای چنین تصمیمی ‌بستگی به این موضوع دارد که قدرت چانه‌زنی کدام گروه بیشتر باشد تا بتوان یک سناریوی محتملی را نوشت، اما تا جایی که می‌دانم هنوز سناریوی مورد قبول همه وجود ندارد و به همین خاطر انجام ساماندهی، بسیار پیچیده است. در صحبت‌های خود اشاره کردید که هر صندوق شرایط متفاوتی از نظر ارائه خدمات دارد و قوانین حاکم بر آنها کاملاً متفاوت است. آیا در زمان ادغام، این تفاوت‌ها می‌تواند مشکل‌ساز باشد؟ قبل از اینکه ادغام انجام شود، باید قواعد همسان شوند. البته این مسأله بستگی به رویکرد سیاستگذار دارد. ممکن است ادغام به نحوی باشد که ویژگی‌های طرح‌ها حفظ شود و فقط صندوق‌های کوچک در یک طرح بزرگتر ادغام شوند و طرحی که پذیرنده طرح دیگر است، مدیریت را انجام دهد. اگر اقدامی‌ غیر از این انجام شود، بحث تبعیض به قوت خود باقی می‌ماند و حتی ممکن است بیشتر هم نمود یابد. به همین دلیل بحث یکدستی قوانین را مطرح می‌کنند. یکسری تلاش‌هایی در این رابطه توسط مجلس انجام شد و قوه مقننه طرحی را ارائه کرده بود که نامش را دقیق به خاطر ندارم. اعضای خانه ملت تلاش داشتند یکپارچگی در قواعد ایجاد کند. تا جایی که می‌دانم بحث سیاست‌های کلی تأمین‌اجتماعی که ابلاغ شد، یکسری لوایحی پیش‌بینی شد که در حال بررسی است. در آن لوایح مسأله یکپارچه کردن قواعد دیده شده بود. باید فرمول بازنشستگی و پارامترهای مربوط به صندوق‌ها نیز یکسان شوند. یکسان‌سازی قوانین چقدر زمان نیاز دارد؟ بحث مهمی ‌که در اصلاحات مطرح است، این است که افراد در آستانه بازنشستگی از انجام اصلاحات احساس خطر نکنند و برنامه زندگی آنها کلاً تغییر نکند؛ زیرا آنها در آستانه استفاده از مزایای تعریف شده برای صندوق‌ها قرار دارند. معمولاً در اصلاحات، یک استراحتی برای این افراد در نظر گرفته می‌شود. مثلاً گفته می‌شود افرادی که پنج سال به بازنشستگی‌شان مانده است - بسته به اصلاحات و پارامترهایی که طراحی می‌کنند- مشمول قواعد جدید نیستند و از آن به بعد قوانین برای سایر افراد اجرایی خواهد شد. یعنی استراحت برای موفقیت در اصلاحات ناگزیر است و حتماً باید وجود داشته باشد. بحث اساسی‌تر در اصلاحات این است که چقدر طول می‌کشد تا اصلاحات طراحی شده به سرانجام رسیده و تثبیت شود. ذی‌نفعان صندوق‌های بازنشستگی شامل سازمان تأمین‌اجتماعی، نیروهای مسلح، آینده‌ساز، صدا و سیما، شهرداری و الی آخر بسیار زیاد هستند. هرکدام از این صندوق‌ها بیمه‌شدگان و ذی‌مدخلان مختلف اجرایی دارند. این مسأله فرایند به اجماع رسیدن بر سر مدل نهایی را بسیار سخت می‌کند. اینکه روی هم چهار صندوق داشته باشیم یا یک صندوق برای کشور تعریف شود یا اگر تصمیم گرفتیم که چهار صندوق داشته باشیم در هر سطح، کدام صندوق‌ها قرار گیرند و یا اینکه کدام صندوق‌ها با یکدیگر ادغام شوند، بحث بسیار گسترده‌ای است. تنوع ذی‌نفعان هم باعث می‌شود قضیه تصمیم‌سازی پیچیده‌تر شود. علاوه بر این، شرایط دشوار فعلی انجام اصلاحات را سخت‌تر می‌کند؛ زیرا این تغییرات بالاخره در زندگی اقشار جامعه تأثیرگذار است. اجرای چنین تصمیمی ‌پیامدهای سیاسی و اجتماعی زیادی خواهد داشت و به نظر می‌رسد با اعتراضاتی همراه باشد. بنابراین، سؤال اصلی این است که آیا دولت و مجلس این ریسک را در چنین شرایط دشواری می‌پذیرند یا خیر. در پاسخ به سؤال شما درباره زمان مورد نیاز برای انجام اصلاحات باید بگویم که این فرایند جزء اقدامات بلندمدت است. اول باید ذی‌نفعان به اجماع برسند. بحث اقتصاد سیاسی آن هموار شود و توافق ضمنی بین ذی‌مدخلان اتفاق بیفتد. ذی‌مدخلان مختلف به مشارکت گرفته شوند تا برای اجرای تصمیمات همراهی آنها را داشته باشند. ضمن آنکه در تصمیمات باید منافع آنها در نظر گرفته شود. بعد در مجلس تصمیمات گرفته شده و تصویب برسد. پس از این مرحله، در لوایح باید دوران استراحت و گذار را هم در نظر گیرند. با فرض اینکه همه بر سر یکسان‌سازی قوانین به تفاهم برسند، پیشنهاد شما برای دوره استراحت چند سال است؟ تا جایی که به خاطر دارم برای این موضوع سه تا پنج سال را در نظر می‌گیرند؛ زیرا با این اصلاحات برنامه زندگی افراد تغییر می‌کند. حداقل برای افراد تأثیرپذیر یکسری امتیازاتی در نظر می‌گیرند که اصلاحات چندان برای‌شان سخت نشود. کسی که یک سال تا بازنشستگی‌اش باقی مانده طبیعی است که با اصلاحات مخالفت کند. ما برای تعیین زمان دقیق استراحت به بررسی بیشتری نیاز داریم. فرض ‌کنیم همه مشکلات مرتفع و به شما اعلام شد که برنامه‌ای برای ادغام صندوق‌ها ارائه دهید. شما چه برنامه‌ای پیشنهاد می‌کنید؟ به نظر من حتماً قبل از هر کاری باید پیش‌نیازها رعایت شود. پیش‌نیاز ادغام این است که قبل از اجرای برنامه باید صندوق‌ها از نظر اکچوئری با یک روش یکسان و با یک مجموعه مفروضات مشخص، ارزیابی شوند؛ نه اینکه یک صندوق فرض رشد اقتصادی را ۱۰ درصد بگیرد، آن دیگری ۲۰ درصد و صندوق ثالث رشد اقتصادی را منفی پنج فرض کند. باید صندوق‌ها با فرمول مشخص ارزیابی مالی شوند که بدانیم این صندوق‌ها به اصطلاح «چند- چند» هستند. در حال حاضر چقدر هزینه دارند، به چه میزان تعهدات تأمین اعتبار نشده و مازاد دارند. اگر این مطالعه را انجام ندهیم، اصلاً نباید وارد بحث ادغام شویم؛ زیرا یکباره یک طرح ورشکسته را وارد یک طرح دیگری می‌کنیم که روی پای خود ایستاده بود و آن صندوق مناسب را هم خراب می‌کنیم. مطمئنم که چنین مطالعه‌ای انجام نشده است. چطور ممکن است شما ارزیابی اکچوئری برای تمام صندوق‌ها نداشته باشید و ندانید وضعیت آنها چگونه است، بعد درباره ادغام آنها لایحه‌ای بنویسید؟ این ادغام به لحاظ منطقی، شدنی نیست. حتماً باید پیش‌نیازهای اجتماعی را قبل از اجرا ببینید. وقتی که به مدل رسیدیم و قصد اجرای آن را داشتیم - در صورت تصویب مدل- بازهم مراحلی داریم. در اجرا باید بدانیم که گذار چگونه باید باشد. گذار چند مرحله دارد. در این زمینه آنقدر دانش ندارم که بگویم باید چه کار کرد. ضمن آنکه مطالعه دقیقی هم در این رابطه انجام نشده است. بحث ادغام صندوق‌ها یک کار بزرگ و میدانی است. اما اگر بخواهم یک فرمول کلی بگویم، آن فرمول این است که در ادغام باید به گونه‌ای رفتار شود که صندوق با وضعیت مطلوب، شرایط بدتری پیدا نکند. نکته بعدی این است که اگر قرار است از بیمه‌های اجتماعی به عنوان ابزار بازتوزیعی استفاده کنیم و این صندوق‌ها نقش بازتوزیعی در سطح اول بیمه‌های اجتماعی داشته باشد، حتماً باید این الزام را بگذارید که همه افراد شامل کسانی که درآمد بالا یا درآمد کم دارند، از این لایه عبور کنند تا به این ترتیب نقش بازتوزیعی اتفاق افتد. آنچه گفتم، یکسری قاعده است که می‌توان به ‌عنوان اصول کلی مطرح کرد. لایه دوم تأمین‌اجتماعی ممکن است چند سطح داشته باشد. بسته به طراحی، این سطوح متفاوت است. در هر سطح، هرچه بالاتر می‌رویم، درآمد افزایش می‌یابد اما مهم این است که وقتی از پایین به بالا می‌روید، مشمولان در سطوح مختلف قرار گیرند. اگر صندوق کوچکی دارید که افراد با درآمد بالا به ‌طور معمول عضو آن می‌شوند، این افراد باید قبل از عضویت در این صندوق، در یک صندوق سطح پایین‌تر هم عضو شده باشند. اگر متقاضیان خواستند در لایه‌های بالاتر قرار گیرند، بحث بیمه اختیاری و این مسائل مطرح می‌شود. فرمول کلی این است که برای کاهش هزینه اصلاحات، مشمولانی که ماهیت شغلی آنها به نوعی به هم نزدیک است را در یک صندوق قرار دهید و از ظرفیت‌های موجود استفاده کنید. طبیعتاً صندوقی که بزرگتر است، شانس بیشتری دارد که صندوق‌های کوچکتر را در خود ادغام کند. نباید یک نهاد مستقل یا صندوق جدید تشکیل بدهیم و بگوییم همه صندوق‌ها باید به این صندوق جدید بپیوندند. ما صندوق‌هایی داریم که بزرگتر هستند و ظرفیت کافی دارند که صندوق‌های کوچکتر در آنها ادغام شوند. کدام صندوق‌ها اوضاع پرداخت و ارائه خدمات‌شان از صندوق‌های بزرگی مثل کشوری و تأمین‌اجتماعی بهتر است؟ چیزی که شنیده می‌شود و نامی ‌که بخصوص در حوزه درمان همواره مطرح می‌شود، صندوق آینده‌ساز است. این صندوق معمولاً خدمات بیشتری ارائه می‌دهد و قبلاً مستمری‌اش هم سقف نداشت. افراد تحت پوشش این صندوق یکسری مزایایی دارند که صندوق‌های دیگر ندارند. در مورد صندوق فولاد و نفت هم همین مباحث مطرح است. آیا صحت دارد که خدمات بیشتری به افراد تحت پوشش این صندوق‌ها می‌دهند؟ بله. قبلاً خدمات ارائه شده خیلی بیشتر بود. بعدها که به مشکل خوردند، طبیعتاً این خدمات هم کمتر شد. من اطلاعات دقیقی درباره صندوق نفت ندارم، اما انتظار این است که این صندوق‌ها چون وابسته به جایی هستند که درآمد بالاتری دارند، سخاوتمندی بیشتری داشته باشند. به هر حال اطلاعات موجود فعلی ناقص است و گزارشی درباره وضعیت صندوق‌ها وجود ندارد؛ بنابراین نمی‌دانیم پرداخت‌های آنها چگونه است. این بررسی‌ها حتماً قبل از هر اقدامی ‌باید انجام شود.