ضرورت تنقیح قوانین و مقررات سازمان تأمین‌اجتماعی و روند اجرای آن

به گزارش آتیه آنلاین، با توجه به ضرورت و اهمیت به روزرسانی قوانین و مقررات در چارچوب تنقیح قوانین سازمان تأمین اجتماعی و اینکه اکنون تنقیح این قوانین و مقررات به چه مرحله‌ای رسیده و چه اثرات مثبتی در ارائه خدمات مطلوب و موثرتر به بیمه‌شدگان و مستمری بگیران دارد، در این زمینه با «عمران نعیمی» مدیرکل امور حقوقی و قوانین سازمان تامین اجتماعی گفت‌وگوی تفصیلی داشته‌ایم که در مطلب زیر می‌خوانید. اصل اجرای تنقیح قوانین و مقررات به چه منظور و با چه اهدافی انجام شده است؟ آسیبی که امروزه گریبانگیر بسیاری از کشورها، حتی کشورهای توسعه‌یافته شده، آن است که برخی قوانین و مقررات به جای آن که در خدمت کسب‌ و کارها و فعالان اقتصادی و تسهیل‌ گردش کار آنان باشد، تبدیل به موانعی پیش‌روی آنان شده و عمده این ناکارآمدی ناشی از تورم قوانین و مقررات است. نظام متورم قانونیِ متشکل از قوانین و مقررات آشفته و مبهم، امنیت حقوقی شهروندان و حتی مقامات مجری قانون را از بین می‌برد و آنها را وادار می‌سازد به اشکال مختلف برای گریز از محدودیت‌های قانونی به رویه‌های فسادبرانگیز متوسل شوند. در ایران، تورم قوانین و مقررات و وجود ۱۸۲ هزار مقرره قانونی که در بسیاری از موارد تکراری، متضاد، مبهم و به‌ طور موسع تفسیرپذیر هستند، قانون‌گذار را مجاب کرده تا در قوانین مختلف به خصوص قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور مصوب ۱۳۸۹ به موضوع «تنقیح قوانین و مقررات» بپردازد. تنقیح قوانین این امکان را فراهم می‌کند تا نظام سازمان یافته‌ای از مقررات ایجاد شود و به واسطه آن حقوق شهروندان بیشتر و بهتر تضمین شود. چراکه تسهیل آگاهی عامه مردم به قواعد و موازین قانونی و تشخیص حدومرز و کم و کیف حقوق و تکالیف فردی و اجتماعی خود و بازشناخت دگرگونی‌های آن موجب ایجاد امنیت حقوقی است. اصول شفافیت، انسجام، تسهیل دسترسی، ثبات و پویایی مقررات، به ‌عنوان مهمترین اصول تنقیح، منجر به ‌حکمرانی خوب، قانونمداری و امنیت حقوقی شهروندان خواهند شد. ضرورت اجرای «طرح تجمیع، تلخیص و تنقیح بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌ها» در سازمان تأمین اجتماعی در چیست؟ سازمان تأمین‌اجتماعی نیز به‌عنوان یکی از مراجع مقررات‌گذار و بخشنامه‌محور در کشور نقش زیادی در ایجاد حجم وسیعی از بخشنامه‌های مرتبط با تأمین‌اجتماعی داشته است. تراکم این بخشنامه‌ها در سالیان متمادی باعث شده بود که ضرورت تنقیح در این سازمان احساس شود و «طرح تجمیع، تلخیص و تنقیح بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های سازمان» در دستورکار قرار گرفته و با همت اداره کل امور حقوقی و قوانین و موسسه عالی پژوهش و با همکاری تمامی واحدهای سازمان به اجرا گذاشته شده است. طرح مذکور نه تنها در داخل کشور مورد تحسین و تقدیر مراجع مختلف قرار گرفته، بلکه در عرصه بین‌المللی نیز با دریافت جایزه تجارب موفق از سوی اتحادیه بین‌المللی تأمین اجتماعی (ISSA)‌ باعث افتخار آفرینی کشور شده است. مفهوم گسترده تنقیح و منشا قانونی آن شامل چه شاخص هایی است؟ در اصطلاح «مجموعه اقدامات و فرایند مشتمل بر جمع‌آوری، طبقه‌بندی و پالایش قوانین، تنقیح نامیده می‌شود.» در ماده ۳ قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور مصوب ۱۳۸۹ تنقیح شامل همه مراحل جمع‌آوری و تفکیک و طبقه‌بندی موضوعی قوانین تا تشخیص تعارضات و تهیه شناسنامه برای تمامی قوانین و مقررات است که باید توسط معاونت قوانین مجلس صورت گیرد. الزامات و اهداف تنقیح قوانین چه می تواند باشد؟ رعایت اصل سلسله مراتب قوانین و مقررات، دسته‌بندی موضوعی قوانین و مقررات، تعیین تأثیر و تأثر قوانین و مقررات(قواعد نسخ و اصلاح)، نگارش و سازماندهی منطقی متن، تعریف اصطلاحات فنی و تخصصی، لحاظ رویه قضائی و دکترین حقوقی و جلب نظر و مشارکت ذینفعان به عنوان الزامات تنقیح است. شفافیت، انسجام، تسهیل دسترسی، پویایی  و ثبات و پیش‌بینی‌پذیری به عنوان اهداف تنقیح به شمار می‌رود. اقدامات فرایند «طرح تجمیع، تلخیص، تنقیح و اصلاح بخشنامه‌ها در سازمان تأمین اجتماعی» در چه حوزه هایی بوده است؟ فرایند تنقیح بخشنامه‌ها در سازمان تأمین اجتماعی مراحلی همچون جمع‌آوری همه بخشنامه‌ها  در حدود ۲ هزار بخشنامه، دستور اداری و مکاتبه، دسته‌بندی موضوعی بخشنامه‌ها حدود ۴۰ موضوع، بررسی بخشنامه‌ها در کارگروه‌های کارشناسی و تخصصی به تعداد ۴۰ موضوع و تشکیل ۴۰ کارگروه و حدود یک هزار و ۴۸۵ جلسه کارشناسی و تخصصی، بررسی و تأیید بخشنامه‌ها در شورای تنقیح تحت عنوان شورای مقررات‌زدایی و وحدت رویه سازمان تامین‌اجتماعی با برگزاری بیش از ۲۵۰ جلسه شورای تنقیح  و ابلاغ بخشنامه‌ها به واحدهای اجرایی که تاکنون ۴۰ بخشنامه تنقیحی جدید صادر و ابلاغ شده ‌است به عنوان مهمترین طرح های سازمان است. تاریخچه‌ای از بحث تنقیح قوانین و مقررات در ابتدا تشریح بفرمایید. سابقه تدوین و تنقیح قوانین و مقررات در ایران به تشکیل «سازمان تنقیح و تدوین قوانین و مقررات کشور» در سال ۱۳۵۰ برمی‌گردد، تا پیش از انقلاب اسلامی، سازمان مذکور قریب به اتفاق قوانین موجود در کمیسیون‌هـای پـنجگانـه اداری و اساسی، تأمین اجتماعی و بودجه، تجاری و صنعتی، ارتباط جمعی و کیفـری و مـدنی را کد گذاری و نسخه‌ای صریح را تعیین کرد. شورای انقلاب در تاریخ نهم تیرماه ۱۳۵۸ طـی لایحـه ای قانونی، سازمان را با تمامی وظایف، تشکیلات، نیروی انسانی و اعتبـارات و تعهـدات بـه صـورت اداره کل در نخست وزیری ادغام کرد. اداره کل تـدوین و تنقـیح قـوانین ریاسـت جمهـوری کـه امروز همچنان در کار تدوین و تنقیح قوانین خدماتی به جامعه حقـوقی ایرانـی ارائـه داده ادامـه همان سازمان است. سال ها پس از انقلاب اسلامی مجدداً با تورم و گستردگی قوانین مرکز پژوهش‌های مجلس از سال۱۳۸۷ مطالعات و پـژوهش‌هـایی را بـرای نوشـتن قـانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور آغاز کرد. نتایج این پـژوهش‌هـا در تصـویب قـانونی تحت عنوان «قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور» و دستورالعمل اجرایی آن، در بهار۸۹، بـه ثمـر نشسـت. در همین راستا ابتدا کار تنقیح قوانین و مقررات کشور در قالب پروژه به سازمان بازرسی کل کشور واگذار شد اما بعدها این مسئولیت توسط معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی انجام شد و بخشی از قوانین کشور تنقیح شده است. مقررات نیز با محوریت معاونت حقوقی ریاست جمهوری در حال تنقیح است. البته قوانین و مقررات تنقیحی فعلا در مرحله ابتدایی بوده و صرفاً قوانین و مقررات متروک و منسوخه در قالب قانون تنقیحی یا مصوبه تنقیحی تهیه و ابلاغ می شود. سابقه تنقیح قوانین و مقررات در سازمان تامین‌اجتماعی به چه زمانی برمی‌گردد؟ نعیمی: تاریخچه تنقیح مقررات یا بخشنامه‌ها در سازمان تأمین‌اجتماعی هم به بعد از قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور برمی‌گردد که مطابق آن همه دستگاه‌های اجرایی موظف شده‌اند مقررات داخلی خود را تنقیح کنند. بنابراین این موضوع در قالب طرح پژوهشی به موسسه عالی پژوهش معرفی شد و پژوهشگرانی نیز با پیشنهاد مبالغ سنگین اعلام آمادگی کردند اما با تدبیری که توسط اداره کل حقوقی اندیشیده شد قرار شد از ظرفیت‌های داخلی سازمان و با محوریت اداره کل حقوقی و همکاری موسسه عالی پژوهش نسبت به شناسایی، جمع آوری و تنقیح و تدوین بخشنامه‌های جامع در هر حوزه اقدام شود. ابتدا شیوه‌نامه‌ای در سال ۱۳۹۴ و در اجرای بند (۲) دستور اداری شماره ۱۳۳۰۹/۹۳/۱۰۰۰ مورخ ۲۷ اسفند ۱۳۹۳ سازمان تهیه شد و فرایند تنقیح بر اساس آن انجام شد و در حال حاضر نیز بخشنامه شماره ۲۵۶۸‌/۱۴۰۰‌/۱۰۰۰ مورخ ۲۹ خرداد ۱۴۰۰  تحت عنوان «شورای مقررات‌زدایی و وحدت‌رویه سازمان» جایگزین شیوه نامه مذکور شده است و در حال حاضر مطابق این بخشنامه عمل می شود. اصل برنامه تنقیح قوانین و مقررات که اردیبهشت ماه رونمایی آن صورت گرفت با چه هدفی بوده است؟ و بازنگری در قوانین و مقررات سازمان به چه منظوری در حال اجراست؟ تنقیح قوانین و مقررات ابزاری برای زمینه‌سازی و تحقق اصل امنیت حقوقی یا قانونمداری است که تلاش می‌کند، ضمن جلوگیری و ایجاد مانع برای شکل‌گیری و استمرار قوانین و مقررات مبهم، مجمل، پراکنده و متکثر با بسترسازی تحقق اصولی چون شفافیت، دسترسی، انسجام و... یکی از پایه‌ها و ارکان تشکیل دهنده امنیت حقوقی را که همان آگاهی و فهم درست شهروندان و تضمین حقوق شهروندی به‌عنوان مخاطبان اصلی حقوق است، فراهم آورَد. به عبارت دیگر، یکی از اهداف تنقیح مقررات، ارتقاء و بهبود حقوق شهروندانی است که مقررات‌گذاری  به ویژه در حوزه رفاه و تأمین اجتماعی بر زندگی آنها به‌طور مستقیم و غیرمستقیم  اثر می‌گذارد البته مهمترین اهداف تنقیح را شامل شفافیت؛ انسجام؛ تسهیل دسترسی؛ پویایی(به روز بودن)؛ ثبات و پیش‌بینی‌پذیری است. یکی از اولین نتایج تنقیح مقررات، شفافیت مقررات است. چرا که در فرایند تنقیح، مجموعه مقررات در چند مرحله مورد پایش و ارزیابی قرار می‌گیرند و حتی در تدوین مقررات تنقیحی، نظر ذینفعان و ذیحقان قبل از تصویب یا ابلاغ آن درنظر گرفته می‌شود. دراین حالت می‌توان به اجرای صحیح مقررات در کشور مطمئن بود و به عبارت بهتر مطمئن هستیم که مقررات‌زدایی به واقعیت نزدیک‌تر می‌شود. تراکم قوانین و مقررات همچنین موجب قانون‌ستیزی و قانون‌گریزی شهروندان می‌شود. یک نظام حقوقی نمی‌تواند به نحو کارآمد به هدف خود برسد، مگر اینکه همیشه از سازگاری و هماهنگی برخوردار بوده و در کل دارای انسجام باشد. یکی از نتایج قطعی تنقیح مقررات، ایجاد مجموعه‌هایی مدون از مقررات است که مردم به راحتی بتوانند به آنها دسترسی داشته باشند. قطعاً دسترسی به یک مجموعه واحد، منسجم و یکپارچه بسیار آسان‌تر از یافتن مجموعه‌های متعدد، متکثر و پراکنده است. بنابراین با انجام فرایند تنقیح مقررات، تسهیل دسترسی به مقررات محقق خواهد شد. در حال حاضر همه بخشنامه‌های تنقیحی در سایت رسمی سازمان به نشانی (www.tamin.ir) و پایگاه ملی اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات کشور وابسته به معاونت تدوین، تنقیح و انتشار قوانین و مقررات ریاست جمهوری، به آدرس (www.dotic.ir) برای دسترسی عموم منتشر می‌شود. همچنین بخشنامه‌های تنقیحی در قالب نسخه‌های مکتوب توسط مؤسسه عالی پژوهش تأمین اجتماعی به چاپ رسیده و قابل بهره‌برداری است. فرآیند تنقیح مقررات از یک سو با کنار گذاشتن قواعد منسوخ و نامتقارن با مقتضیات جدید، به نوآوری در مقررات کمک می‌کند، از سوی دیگر با تجمیع و تمرکز قواعد لازم‌الاجرا در یک مجموعه منسجم و واحد، امکان هر گونه اصلاح و الحاق مقررات به‌روز را در همان مجموعه سابق فراهم می‌سازد.   بنابراین هر گونه تغییر یا اصلاح و یا افزودن بر مقررات سابق بدون نیاز به تدوین سند مجزا، می‌تواند در مجموعه تنقیحی سابق اعمال شود و این امر موجب پویایی بخشنامه ها می‌شود. وضع قوانین، مقررات و رویه‌های سست، شکننده و غیرقابل پیش‌بینی موجب عدم اعتماد شهروندان، عدم پایبندی به قوانین و مقررات تخطی مکرر از آن‌هاست. از آنجا که در فرایند تنقیح مقررات، تمامی مقررات لازم‌الاجرا در مجموعه‌ای واحد و منسجم گرد می‌آیند و مهمتر از آن در طول این فرایند نظر همه متخصصان و ذینفعان مقررات موردنظر اخذ می‌شود و نوعی خرد جمعی و رضایت قبلی در تدوین مقررات تنقیحی بوجود می‌آید، امکان مخالفت، اعتراض، نسخ، لغو و ابطال مقررات به حداقل ممکن می‌رسد. مصاحبه از: مهناز بیرانوند