شهرداری تهران برای اداره شهر تا چه اندازه به درآمدهایی متکی است که ممکن است با رکود اقتصادی یا کاهش ساخت‌وساز از دست بروند؟ تازه‌ترین گزارش خزانه‌دار شورای شهر تهران نشان می‌دهد از مجموع ۱۴۷ هزار و ۵۶۹ میلیارد تومان منابع نقدی و غیرنقدی وصول‌شده در پنج ماه نخست امسال تنها ۴۲ هزار و ۴۷۳ میلیارد تومان پایدار بوده است. در مقابل ۱۰۵ هزار و ۹۶ میلیارد تومان از منابع شهرداری در گروه منابع ناپایدار قرار داشته‌اند. به بیان دیگر سهم منابع پایدار کمتر از ۲۹ درصد و سهم منابع ناپایدار بیش از ۷۱ درصد بوده است. این ارقام در حالی ثبت شده که شهرداری توانسته ۱۰۷ درصد از منابع پیش‌بینی‌شده برای پنج ماه نخست سال را محقق کند.
ترکیب بودجه مصوب سال ۱۴۰۵ نیز وابستگی به منابع ناپایدار را نشان می‌دهد. از بودجه ۳۲۲ هزار میلیارد تومانی شهرداری تهران حدود ۲۳۹ هزار و ۸۶۴ میلیارد تومان ناپایدار پیش‌بینی شده است. این رقم معادل ۷۴.۵ درصد کل منابع بودجه است. البته همه منابع ناپایدار الزاماً از ساخت‌وساز به دست نمی‌آیند. با این حال سهم بالای این منابع نشان می‌دهد تحقق بودجه به درآمدهایی وابسته است که استمرار آنها تضمین‌شده نیست.
در چنین شرایطی مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران در پژوهشی با عنوان «تبیین مفهوم تاب‌آوری مالی در نظام بودجه‌ریزی شهرداری‌ها با نگاهی به تجارب جهانی» به بررسی توان شهرداری‌ها برای ادامه خدمات‌رسانی در زمان بحران پرداخته است. این پژوهش که مهران حاجی‌لو آن را تهیه کرده و تابستان ۱۴۰۵ در مجموعه دانش‌شهر منتشر شده است با مرور مطالعات و تجربه‌های آمریکا و شش کشور اروپایی ده محور پیشنهادی برای تقویت وضعیت مالی شهرداری تهران ارائه می‌کند.
در این پژوهش کاهش فعالیت‌های ساختمانی و افت درآمدهای پایدار در کنار کسری بودجه از مشکلات مالی شهرداری‌های ایران معرفی شده‌اند. مسئله اصلی این است که در زمان کاهش درآمد شهرداری همچنان باید هزینه‌های خدمات روزمره شهر را پرداخت کند. جمع‌آوری پسماند و نگهداشت معابر و فضای سبز و فعالیت ناوگان حمل‌ونقل عمومی از جمله خدماتی هستند که نمی‌توان آنها را هم‌زمان با افت درآمد متوقف کرد.
پژوهش مرکز مطالعات تأکید دارد که مقاومت مالی شهرداری تنها به میزان درآمد سالانه وابسته نیست. توان پیش‌بینی بحران و ذخایر مالی و انعطاف در هزینه‌ها نیز اهمیت دارند. شهرداری ممکن است در یک سال تمام منابع پیش‌بینی‌شده را وصول کند اما در صورت وابستگی به منابع نامطمئن برای سال‌های بعد با مشکل مواجه شود.
یکی از پیشنهادهای اصلی این پژوهش کاهش اتکا به درآمدهای مرتبط با املاک و ساخت‌وساز است. پژوهشگر پیشنهاد می‌کند شهرداری منابع درآمدی متنوع‌تری ایجاد کند و سهم درآمدهایی مانند عوارض خدمات شهری و اجاره دارایی‌ها را افزایش دهد. در گزارش همچنین ایجاد صندوق ذخیره مالی برای دوره‌های افت درآمد پیشنهاد شده است. بر این اساس بخشی از مازاد منابع در سال‌های رونق باید ذخیره شود تا هنگام بحران بتوان از آن برای پرداخت هزینه‌های ضروری و استمرار خدمات عمومی استفاده کرد.
در بخش تطبیقی پژوهش تجربه شهرداری‌های آمریکا و هلند و سوئد و ایتالیا و پرتغال و فرانسه و انگلستان بررسی شده است. این تجربه‌ها نشان می‌دهند واکنش شهرداری‌ها به بحران مالی همیشه یکسان نیست و کاهش هزینه‌ها نیز لزوماً به افزایش توان مالی در بلندمدت منجر نمی‌شود.
در ایالت میشیگان آمریکا چهار دولت محلی با شرایط اقتصادی متفاوت بررسی شده‌اند. یکی از آنها در واکنش به بحران مالی نیروی انسانی خود را ۲۵ درصد کاهش داده و بخشی از خدمات پلیس و فعالیت‌های عمومی را محدود کرده است. مورد دیگری سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی را کاهش داده و افزایش دستمزدها را متوقف کرده است. این تصمیم‌ها به کنترل کوتاه‌مدت هزینه‌ها کمک کردند اما نشان دادند که فشار مالی چگونه می‌تواند مستقیماً بر کارکنان و خدمات عمومی اثر بگذارد.
در هلند تجربه شهر زایست از جنبه دیگری اهمیت دارد. مدیریت محلی این شهر پس از مواجهه با نوسانات مالی به این نتیجه رسید که توسعه املاک نمی‌تواند پایه مطمئنی برای تأمین درآمد باشد. به همین دلیل از تکیه بر رشد ساخت‌وساز به‌عنوان راه‌حل بلندمدت فاصله گرفت و برای کاهش ریسک مالی بخشی از زمین‌های خود را فروخت. در مطالعه پنج شهرداری هلند همچنین مشخص شد شهرهایی که توان پیش‌بینی و مدیریت ریسک بالاتری داشتند بهتر توانستند سیاست‌های خود را با شرایط جدید سازگار کنند.
تجربه سوئد بر آمادگی پیش از بحران تأکید دارد. در یکی از چهار شهرداری بررسی‌شده ذخیره مالی مشخصی برای جبران کسری‌های احتمالی ایجاد شده بود. این ذخیره به شهرداری امکان می‌داد در دوره کاهش درآمد بخشی از هزینه‌ها را بدون کاهش فوری خدمات پرداخت کند. برخی شهرداری‌های سوئد نیز پیش از بحران مالی سال‌های ۲۰۰۸ و ۲۰۰۹ ساختار هزینه‌های خود را اصلاح کرده بودند.
در مقابل تجربه ایتالیا و پرتغال در دوره همه‌گیری کرونا اهمیت ساختار بودجه و میزان اختیار مدیریت محلی را نشان می‌دهد. بر اساس مطالعات مرورشده در این پژوهش شهرداری‌های پرتغال به دلیل انعطاف بیشتر در ساختار هزینه‌ها در مقایسه با شهرداری‌های ایتالیا توان بیشتری برای سازگاری با فشارهای مالی داشتند.
پژوهش مرکز مطالعات در پایان ده محور را برای افزایش توان مالی شهرداری تهران پیشنهاد کرده است. تنوع‌بخشی به درآمدها و ایجاد صندوق اضطراری در کنار اصلاح ساختار بودجه و توسعه مشارکت بخش خصوصی از مهم‌ترین آنها هستند. مدیریت ریسک و استفاده از اوراق مالی و افزایش شفافیت و جذب منابع دولتی و مشارکت شهروندان نیز در این فهرست قرار دارند.
یکی از پیشنهادهای مشخص افزایش عوارض خدمات شهری است. پژوهشگر معتقد است شهرداری می‌تواند از خدمات حمل‌ونقل عمومی و پارکینگ و مدیریت پسماند و خدمات تفریحی منابع بیشتری به دست آورد. با این حال در گزارش برآورد مشخصی از هزینه این سیاست برای خانوارها و تأثیر آن بر دسترسی گروه‌های کم‌درآمد به خدمات عمومی ارائه نشده است. افزایش عوارض ممکن است منابع مالی شهرداری را تقویت کند اما بدون بررسی توان پرداخت شهروندان می‌تواند هزینه اداره شهر را بیشتر بر دوش استفاده‌کنندگان از خدمات بگذارد.
پیشنهاد دیگر توسعه مشارکت عمومی و خصوصی برای تأمین مالی پروژه‌های زیرساختی است. گزارش همچنین انتشار اوراق مالی شهری و اوراق سبز برای پروژه‌هایی مانند حمل‌ونقل عمومی و انرژی‌های تجدیدپذیر را مطرح می‌کند. استفاده از منابع مالی بین‌المللی نیز در فهرست راهکارها آمده است. با این حال پژوهش درباره میزان منابع قابل جذب و هزینه اجرای این پیشنهادها در تهران محاسبه مستقلی ارائه نکرده است.
یکی از بخش‌های مهم پیشنهادهای پژوهش به نحوه تصمیم‌گیری هنگام کاهش درآمد مربوط است. پژوهشگر توصیه می‌کند شهرداری به جای کاهش یکباره هزینه‌های اصلی ابتدا مخارج غیرضروری را محدود کند و اجرای پروژه‌های کم‌اولویت را به تعویق بیندازد. تدوین سناریوهای مالی برای شرایط مختلف اقتصادی و نظارت مستمر بر بدهی‌ها و منابع نیز از دیگر پیشنهادهاست.
البته این مطالعه بیشتر بر مرور پژوهش‌ها و تجربه‌های جهانی استوار است و میزان تاب‌آوری مالی تهران را با شاخص‌های کمی اندازه‌گیری نکرده است. در نتیجه نمی‌توان از آن نتیجه گرفت شهرداری تهران در صورت وقوع یک بحران مشخص چه مقدار از هزینه‌های خود را می‌تواند پوشش دهد یا برای چند ماه قادر به ادامه خدمات‌رسانی خواهد بود.
بر اساس پیشنهادهای پایانی این پژوهش شهرداری تهران باید گزارش‌های مالی دقیق و شفاف منتشر کند و سامانه‌ای برای پایش مستمر ریسک‌های مالی داشته باشد. ایجاد صندوق ذخیره اضطراری و تعیین منابع قابل استفاده آن نیز از اقداماتی است که گزارش برای حفظ خدمات عمومی در دوره کاهش درآمد پیشنهاد می‌کند.
