شورای عالی استانها؛ پارلمان خاموش ایران
گزارش تازهای از ظرفیتها و کاستیهای عالیترین نهاد شورایی کشور نشان میدهد شکاف میان «اختیار قانونی» و «اثرگذاری عملی» همچنان پابرجاست.
شورای عالی استانها در قانون اساسی نهادی کماهمیت نیست. اصول ۱۰۱، ۱۰۲ و ۱۰۳ قانون اساسی، این شورا را بهعنوان عالیترین سطح نظام شورایی کشور تعریف کردهاند؛ نهادی که میتواند مستقیما به مجلس طرح ارائه دهد، بر اجرای هماهنگ برنامههای عمرانی و رفاهی نظارت کند و حتی در برابر تبعیضهای منطقهای بایستد.اما واقعیت امروز چیز دیگری است: نهادی با اختیارات گسترده، اما با اثرگذاری محدود.گزارش پژوهشی تازه مجلس درباره «ظرفیتها، کاستیها و الزامات ارتقای نقش قانونی شورای عالی استانها» نشان میدهد این شورا، با وجود جایگاه ممتاز حقوقی، هنوز نتوانسته به بازیگری تعیینکننده در نظام حکمرانی کشور تبدیل شود.
فلسفه شکلگیری شوراها، بازگرداندن بخشی از قدرت به مردم و کاهش تمرکز در ساختار حکمرانی بود.دراین گزارش تاکید شده فرمان امام در سال ۱۳۵۸ و سپس اصل هفتم قانون اساسی، شوراها را به یکی از ارکان اداره کشور بدل کرد. شورای عالی استانها نیز در رأس این هرم قرار گرفت؛ نهادی که نمایندگان شوراهای استانها را گرد هم میآورد تا صدای مناطق در سطح ملی باشد.
هدف شکل گیر ی این شورا،جلوگیری از تبعیض، توزیع عادلانه منابع و هماهنگی توسعه منطقهای بود.اما امروز، با گذشت شش دوره از فعالیت شوراها این پرسش مطرح است: چرا نهادی با چنین مأموریت کلانی، در معادلات کلان کشور کمرنگ است؟شورای عالی استانها طبق قانون میتواند طرحهای قانونی را مستقیم یا از طریق دولت به مجلس ارائه کند؛ امتیازی که حتی بسیاری از نهادهای ملی از آن برخوردار نیستند.
با این حال، گزارش پژوهشی نشان میدهد بخش قابل توجهی از این ظرفیت یا استفاده نشده یا طرحهای ارائهشده به دلیل تغییر دورهای نمایندگان شورا و مجلس نیمهکاره مانده است.یکی از چالشهای کلیدی، فاصله زمانی انتخابات مجلس و شورای عالی استانهاست. هر دو سال یکبار با تغییر ترکیب نمایندگان، پیگیری طرحها دچار وقفه میشود. نتیجه؟ انقطاع نهادی و فراموشی بسیاری از پیشنهادها.
مطالعه انجامشده که بر پایه ۲۱ مصاحبه تخصصی با اعضای شورا، مدیران اجرایی و کارشناسان صورت گرفته، سه دسته مانع اصلی را شناسایی کرده است ضعف نهادی و آموزشی نخستین چالش است .بسیاری از اعضای شوراها با تجربه محلی وارد ساختار میشوند، اما آموزش تخصصی در حوزه حقوق عمومی، سیاستگذاری و خطمشیگذاری دریافت نکردهاند. فقدان مهارتهای اداری و حقوقی، کیفیت کنشگری شورا را کاهش داده است.
تمرکزگرایی پنهان مشکل دیگر است ،هرچند قانون اساسی بر تمرکززدایی تأکید دارد، اما در اجرا هنوز نگاه تمرکزگرا غالب است. تفویض واقعی قدرت به شوراها با مقاومتهای نهادی مواجه است. ضعف تعامل با مجلس و دولت سومین چالش شناسایی شده است . رابطه شورای عالی استانها با قوه مقننه ساختاریافته نیست. آییننامه داخلی مجلس نیز ضمانت کافی برای تداوم بررسی طرحهای شورا ایجاد نکرده است.
قانون اساسی دو هدف اساسی برای شورای عالی استانها تعیین کرده است؛جلوگیری از تبعیض منطقهای وجلب همکاری و هماهنگی اجرای برنامهها.ایران با نابرابریهای فضایی گسترده روبهروست؛ از شکاف توسعهای میان استانها تا تفاوتهای زیرساختی میان شهر و روستا. شورای عالی استانها میتواند ابزار تعدیل این نابرابری باشد، زیرا نمایندگان اقوام، مناطق و استانهای مختلف در آن حضور دارند.اما تحقق این مأموریت نیازمند فعالسازی ظرفیتهای مغفول شورا است.شورای عالی استانها دو بازوی اصلی دارد؛بخش پارلمانی (نمایندگان استانها) و دبیرخانه کارشناسی.بر اساس گزارش، ضعف ساختار کارشناسی و محدودیت منابع انسانی، کارآمدی شورا را کاهش داده است. بدون پشتوانه پژوهشی و حقوقی قوی، امکان رقابت مؤثر با ساختارهای قدرتمند اجرایی و تقنینی وجود ندارد.
گزارش پژوهشی مجموعهای از راهکارهای عملی پیشنهاد میدهد.آموزش مستمر و تخصصی اعضای شوراها،اصلاح آییننامه داخلی مجلس برای حفظ پیوستگی طرحهای شورا،بازنگری در نحوه عضویت و ارتقای معیارهای انتخاب اعضا،تقویت برنامهریزی «پایین به بالا»،ایجاد نظام نظارتی فعالتر بر شوراهای محلی،افزایش شفافیت و اطلاعرسانی عمومی برخی از این پیشنهادات است .در صورت اجرای این اصلاحات، پیامدهایی چون کاهش تبعیض، افزایش کارایی مدیریت محلی، ارتقای مشارکت مردمی و تقویت مردمسالاری دینی پیشبینی شده است.شورای عالی استانها از نظر حقوقی یکی از پیشرفتهترین سازوکارهای تمرکززدایی در ساختار سیاسی ایران است. اما آنچه امروز دیده میشود، فاصلهای محسوس میان «متن قانون» و «واقعیت اجرا» است.اگر ارادهای برای تقویت این نهاد شکل بگیرد، شورای عالی استانها میتواند به حلقه اتصال مدیریت محلی و سیاستگذاری ملی تبدیل شود؛ نهادی که صدای استانها را در سطح ملی بازتاب میدهد.در غیر این صورت، این پارلمان محلی همچنان در سایه خواهد ماند نهادی با اختیارات بزرگ و نقشی کوچک.
