عدالتمحوری؛ چراغ راه بودجهریزی آینده کشور
عدالت اجتماعی، عنصر گمشدهای است که پژوهشگران و مسئولان را به تکاپو انداخته تا برای رسیدن به آن هرچه در توان دارند به میدان بیاورند. به همین منظور وزارت تعاون همایشی را باعنوان «در مسیر عدالت» در محل این وزارتخانه برگزار کرد.
یکی از نشستهای امروز با عنوان «بودجهریزی عدالتمحور؛ ضرورت پیوستنگاری عدالت بر بودجه» برگزار شد. در این نشست کارشناسان به بررسی مسائل و مشکلات مربوط به بودجه و ارائه راهکارهای پیشنهادی خود پرداختند.
در ابتدا سمانه گلاب، دبیر پنل گفت: مالیه عمومی از بدو تشکیل دولت مدرن در ایران مسئلهای روی میز سیاستگذاران و تصمیمگیران کشور بوده است. اهمیت نظام مالیه عمومی تا حدی است که خیلی از کارشناسان آن را ستون فقرات نظام حکمرانی کشور میدانند. این نظام فقط در یکسری عدد و رقم خلاصه نمیشود بلکه گستره عظیمی از نظام سیاستگذاری تا نحوه تخصیص و توزیع منابع عمومی را دربرمیگیرد. سند بودجه تجلی عددی نظام مالیه است و میتوان به عنوان سیلسیترین سند اقتصادی کشور از آن نام برد.
اولین سخنران این نشست مرتضی کیانی، پژوهشگر مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی بود. او تامین مالی بودجه را از منظری دیگر مورد نظر قرار داد: اگر لایحه بودجه را بررسی کنیم میبینیم که چقدر از آن استقراض، چقدر انتشار اوراق و چقدر مالیات است. اما زمانی که میخواهیم از منظر عدالت به این مسئله نگاه کنیم میتوانیم همان اطلاعات و ارقام و نمودارها را از یک لنز متفاوت بنگریم. یعنی در زمینه بودجه، چه کسانی تامین مالی را در سمت منابع انجام میدهند و در سمت مصارف خدماتی که با استفاده از این منابع تولید میشوند به چه کسانی تعلق میگیرد.
کیانی بودجهریزی را دارای ماهیت بازتوزیعی دانست و گفت: در بحث بودجهریزی منابع از محلهای مختلف تأمین و تجمیع میشوند. بر همین مبنا دولتها اولویتبندیهای متفاوتی در مصارف دارند اما وقتی در مورد منابع صحبت میکنیم و بخشی از این منابع مالیات است، باید بدانیم این مالیات توسط چه کسانی تأمین میشود.
این پژوهشگر توضیح داد: بیایید با بودجه ۱۴۰۴ شروع کنیم و ببینیم منابع بودجه امسال به چه صورت بوده است. در بودجه ۱۴۰۴ تقریبا ۴۳ درصد از منابع عمومی دولت از محل درآمدهای مالیاتی است. این بیشترین بخش از محل منابع دولت است. در کنار این، بخش عمدهای حدود ۱۱ درصد از منابع به نوعی از محل نفت تأمین میشود. استقراض از صندوق توسعه ملی هم با توجه به اینکه از منابع نفت تامین میشود جزوی از آن است و روی هم حدود 23 درصد از بودجه را شامل میشود.
۱۶ درصد انتشار اوراق استقراض است. در واقع داریم از سالهای آینده قرض میگیریم که منابع امسال را تأمین کنیم. این مسئله ممکن است بر نسل های آینده تأثیر بگذارد. از طرفی فروش سهام یا واگذاری شرکتهای دولتی را در بودجه داریم. فروش اموال منقول و غیرمنقول دولت که در سرفصل واگذاری داراییهای سرمایه است
از منابع مختلفی که بودجه را تأمین میکنند احتمالا ۴۳ درصد از منظر عدالت تقریبا قابل قبول است. درآمدهای مالیاتی احتمالاً اقشار برخوردارتر سهم بیشتری دارند و اقشار ضعیفتر سهمی کمتر.
کسری بودجه ممکن است در نهایت تبدیل به تورم شود و اثر ناهمگنی روی بخشهای مختلف دارد. اگر فرایند تامین مالی دولت به نحوی باشد که در نهایت منجر به تورم شود، آن تورم اقشار ضعیف را بیشتر از اقشار برخوردار متأثر میکند.
بخش عمدهای از کسری با اوراق بدهی دولت، بخشی با استقراض از صندوق توسعه ملی و بقیه از روشهای دیگر تأمین میشود. در چنین شرایطی آیا دولت میخواهد همچنان به روشهای فعلی ادامه دهد یا اینکه به سمت روشهای تامین درآمد پایدار مثل مالیات برود. این یک نکته اساسی است که جهتگیری عدالتی را مشخص میکند.
او ادامه داد: استفاده بیرویه از منابع صندوق به این معنی است که ما عدالت بیننسلی را خدشهدار میکنیم. دولت باید بتواند با مردم ارتباط برقرار کند و بگوید برای تأمین کسری بودجه نیاز است مالیات بر ارزش افزوده مثل 3 واحد درصد اضافه شود. به جای این کار ترجیح داده شده استقراض صورت گیرد که حالا بخشهای زیادی از آن شفاف نیست و در نهایت مکانیزمهای تورمزا ایجاد میکند. اگر میخواهیم عدالت را پیادهسازی کنیم باید کسری بودجه را تأمین کنیم و برای آن نیاز به بازسازی این رابطه اجتماعی داریم و حتما این قرارداد اجتماعی که بین دولت و مردم وجود دارد باید ترمیم شود تا دولت بتواند به روش صحیح این تامین مالی را انجام دهد تا بودجه عدالت بیشتری داشته باشد.
در بخش بعدی این نشست سید هادی موسوی نیک، پژوهشگر مرکز پژوهشهای مجلس سخنان خود را تحت عنوان بودجه، ساختارهای نابرابریساز و فقر» ارائه داد: کل حرف من حول یک سوال مشخص میگردد و آن اینکه چرا با وجود هزینههای قابل توجه حوزه حمایت اجتماعی، فقر کاهش پیدا نمیکند. ما الان حدود 26 میلیون فقیر در کشور داریم. 4 میلیون نفر هم دچار فقر شدید هستند. یعنی کسانی که کل درآمدشان کفاف غذایشان را هم نمیدهد.
موسوی نیک در بررسی ریشههای این فقر سه عامل را مهم برشمرد؛ رشد پایین اقتصادی، ساختارها و سیاستهای نابرابریساز و ناکارآمدی نظام حمایت اجتماعی. او گفت: متوسط رشد 50 ساله ما حدود 2 درصد بوده است. این عدد در جهان 3 درصد و در خاورمیانه 3.7 درصد بوده است. رشدهای اقتصادی ما به شدت نوسانی بوده و همان 2 درصد هم قابل برنامهریزی نبوده است. حتی نسبت به دهه 90 خودمان هم 30 درصد از درآمد سرانه کم شده است.
این پژوهشگر ادامه داد: فقر از یک طرف محصول رشد پایین و از طرف دیگر نابرابری و بیعدالتی است. رشد اقتصادی ما فراگیر نبوده گروههای مختلف اجتماعی و مناطق مختلف را به اندازه هم برخوردار نکرده است. نکته دوم اینکه ما به واسطه تورمهای مزمن، بازتوزیع منابع حاصل از رشد هم ناعادلانه اتفاق افتاده است و بستری برای فرصتهای برابر ایجاد نکرده است.
به گفته او در حوزه آموزش و سلامت ماندگاری در فقر در کشور ما بالاست. براساس مطالعات احتمال اینکه فرزند فردی از دهک یک در همان دهک بماند زیاد است. نابرابری در فرصتها عامل چنین اتفاقی است. در حوزه سلامت هم طبق برآوردها سالانه 2.5 درصد از مردم به دلیل هزینههای درمان به زیر خط فقر سقوط میکنند.
موسوی نیک در نهایت پیشنهاداتی ارائه داد: ما باید در سیاستهای حوزه انرژی بازنگریهایی داشته باشیم. نکته دوم نحوه استفاده از منابع است. افزایش بودجه جاری خیلی بیشتر از افزایش دستمزدهاست. این بودجه به عنوان منابع رفاهی بین دستگاهها توزیع میشود و این کاملا ناعادلانه است، چون دستگاهی که توان چانهزنی دارد بودجه میگیرد. در اولویت قراردادن بودجه آموزش و سلامت کلید ماجراست. در حوزه بودجههای محرومیتزدای استانی باید سطحبندی کنیم. یک سطح محرومیت شدید داریم که نیاز به توجه ویژه دارند. تمرکز بر مالیات غیرمستقیم بیش از حد است و این اشتباه است. ما باید از دهکبندی گذر کنیم. این سیستم تاکنون به ما کمک کرده اما از این به بعد جوابگو نیست.
بخش بعدی نشست با صحبتهای محمدرضا تهمک، پژوهشگر مرکز پژوهشهای مجلس پی گرفته شد. او در مورد محرومیتزدایی در بودجه نکاتی را شرح داد: اینکه بودجه ما چقدر در محرومیتزدایی کارآمدی دارد. امروز در مناطق کمتر محروم هم گروههای محروم زیادی داریم. زمانی که هر نوع به همریختگی اقتصادی پیش میآید، گروههای برخورداتر و طبقات بالاتر فشار را روی طبقات پایینتر میاندازند. این مسئله در ساز و کار اقتصادی کمتر عادلانه بیشتر رخ میدهد. تحقق محرومیتزدایی در قانون بودجه سالانه کشور ممکن است.
تهمک گفت: مهمترین چالشهایی که برای تحقق یک بودجه عادلانه و محرومیتزدا داریم، ۳ چالش عمده است؛ یکی در مرحله تدوین بودجه است که داده به روزی نداریم. یکی از پیامدهای این کار تخصیص ندادن درست منابع است. دیگر اینکه اولویتبندی درستی از فعالیتها نداریم. از طرفی موازیکاریهای مختلف و نهادی داریم. خیلی وقتها مشاهده میشود پروژهای در چندین جا افتتاح شده که این باعث هدررفت منابع است.
به باور او راهاندازی پایگاه اطلاعات بهرهمندی ایرانیان در کنار پایگاه رفاه ایرانیان یکی از پیشنهادات خوبی بود که مطرح شد اما از فلسفه وجودی خود خارج شده و الان به داشبوردی از اطلاعات رفاه ایرانیان تبدیل شده است. این بار اضافهای بر دوش وزارت رفاه است و کارآمدی لازم را ندارد.
حمیدرضا قاسمی، پژوهشگر مطالعات توسعه و برنامهریزی بهعنوان آخرین نفر در این جلسه صحبت کرد. نکته اینکه در حین صحبتهای او احمد میدری، وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی با حضور در جلسه، جوایز عکاسان و کاریکاتوریستهای برتر را به آنها اهدا کرد.
قاسمی گفت: وقتی راجع به بودجه حرف میزنیم باید بدانیم که در یک تاریخ ۱۲۰ ساله مراحل سختی را برای رسیدن به یک بودجهریزی نوین طی کردهایم. بسیاری از اتفاقات خشونتبار در کشور از اواخر قاجاریه تا امروز ریشههایی در بودجه داشته است. بهطورکلی برای بحث عدالت در بودجهریزی به سه سطح وارد شویم؛ یکی عدالت بازتوزیعی است، وجه دیگر عدالت نهادی و رویهای است و موضوع دیگر عدالت بین نسلی است.
او ادامه داد: الان براساس آمارهای موجود تقریبا 9 درصد کل درآمدها را مالیات بر حقوق کارمندان تشکیل میدهد، در صورتی که مالیات بر ثروت فقط 3 درصد را از کل درآمدها تشکیل میدهد. در درصد تحققها مالیات بر حقوق کارمندان 125 درصد محقق میشود و در مالیات بر ثروت فقط 40 درصد است. از کارمندان بیش از آنچه باید مالیات میگیریم و ثروتمندان را رها میکنیم.
به اعتقاد این پژوشهگر توسعه، مالیات بر ارزش افزوده هم میتواند یکی از وجوه ناعادلانه باشد. یکی از مهمترین شاخصها این است که ببینیم تصمیمها چقدر با اکثریت خواستههای مردم همسو و همراه است. نکته مهم اینکه بیعدالتی در بودجهریزی مربوط به یک دولت و سالهای فعالیت آن نیست، این یک نقد ساختاری است و ریشههای چند ده ساله دارد.
او در آخر اضافه کرد: بخش مهمی از موضوع عدالت بیننسلی صندوق توسعه ملی است که قرار است حافظ منافع بیننسلی باشد اما میزان برداشت از آن نسبت به ورودیهای آن خیلی بیشتر است. در اینجا عدالت قربانی شده است. در نهایت لازم است مراکز پژوهشی بیشتر بر این موارد تکیه کنند تا تصمیمگیران از این پژوهشها استفاده کنند.
