تحلیلی بر مدیریت جامع حوضه‌های آبخیز در ایران

مدیریت جامع حوضه‌های آبخیز در ایران به دو بخش نهادها و جوامع محلی طبقه‌بندی می‌شود. دستگاه‌های اجرائی و سازمان‌های مردم نهاد بخشی هستند که در گروه نهادی جای می‌گیرند. اصولاً برای مدیریت جامع حوضه‌های آبخیز باید نیاز دست اندرکاران و ذی‌نفعان را شناخت و به این دو گروه پاسخ داد. اهداف سازمانی و نیازهای معیشتی جوامع محلی تعیین کننده اهداف مدیریت جامع حوضه‌های آبخیز هستند. برای مدیریت این نیازها که بعضی از آن‌ها در تقابل با یکدیگر قرار دارند باید یک مدیریت بالا به پایین و پایین به بالا طراحی و اجرا شود. قالب مشخص در این زمینه اصول حکم روایی است. این اصول به عنوان ابزاری در اختیار اهداف مدیریت جامع حوضه‌های آبخیز تلاش می‌کند توانمندی‌ها، پاسخ به نیازها و انسجام نهادی را فراهم کند. اصولاً مقوله حکمرانی با حکمروایی متفاوت است و هر یک ساختار ویژه‌ای دارند. به‌طور خلاصه حکم روایی برنامه‌ریزی از پایین به بالا و با اهرم قدرت بهره‌برداران اجرا می‌شود که در حکمرانی برنامه‌ریزی از بالا به پایین و با محوریت نهادها انجام می‌گیرد. با وجود شناخت و معرفی مدیریت جامع به‌عنوان یک علم اما در قسمت اجرای آن مشکلات بسیاری وجود دارد که با ابزار حکمروایی قابل حل خواهد بود. تاکنون مدیریت جامع حوضه‌های آبخیز به دلیل مشکلات متعددی اجرایی نشده یا از قدرت بسیار کمی در هماهنگی میان ذی‌نفعان و دست‌اندرکاران برخوردار است. برای حل این مسائل باید نقاط قوت و ضعف، پتانسیل ها و محدودیت‌ها مورد بررسی قرار گیرند که به آن‌ها اشاره خواهد شد. شواهد علمی و تجارب گذشته از مدیریت جامع حوضه‌های آبخیز نشان می‌دهد تاکنون به مدیریت مطلوب و مورد انتظار دست نیافته‌ایم. واکاوی مسئله نشان می‌دهد جایگاه مدیریتی این بخش در سازمان جنگل‌ها اگرچه صحیح و علمی است اما از نظر قدرت و انسجام سازمانی در میان سازمان‌های کم برخوردار به لحاظ قدرت سیاسی محسوب می‌شود. حضور یک نهاد حفاظت کننده (سازمان جنگل ها، مراتع و آبخیزداری کشور) ذیل یک نهاد مصرف کننده (وزارت جهاد کشاورزی)، ساختارشکنانه اهداف سازمانی را تضعیف می‌کند. تضاد درون سازمانی از یک سو، تضاد برون سازمانی نیز قدرت اجتماعی قابل قبولی را میان وزارتخانه‌هایی مانند وزارت نیرو یا صنعت، معدن و تجارت فراهم نمی‌کند. اصولا استقرار نهادی که هدف آن انسجام میان سازمان‌ها برای مدیریت جامع و همه جانبه است نیازمند حکمرانی قوی و حکم‌روایی نظام‌مند است. این مسئله تا به امروز حل نشده و همچنان به اهداف مدیریت جامع دست پیدا نکرده‌ایم. مدیریت جامع حوضه‌های آبخیز تاکنون موفق به مدیریت جمعی مردم محور نشده است و اصولاً تصمیمات سیاسی تمام ابعاد حفاظت از محیط زیست را در بر نمی‌گیرد. مدیریت جامع یک فرآیند میان سازمانی و میان مردمی است که باید در یک نظام قدرتمند مانند یک وزارتخانه برای کنترل رفتار سازمان‌ها و وزارت خانه‌های دیگر شکل گیرد و تقابل میان سازمان‌ها را در مباحث مختلف به ویژه پایداری محیط زیست، منابع طبیعی و انسان، میانجی‌گری کند. این میانجی‌گری با توجه به نیازهای ذی‌نفعان و دست اندرکاران، نظام قدرتمندی را فراهم می‌کند که مدیریت جامع را شکل می‌دهد. تشکیل دبیرخانه مدیریت جامع حوضه‌های آبخیز تجارب بسیار گران‌بهایی را از اقدامات مختلف این نهاد برای هم-افزایی و انسجام سازمانی در سطوح مختلف ملی، استانی و منطقه‌ای فراهم کرده است. پایلوت‌های مختلف مدیریتی در مقیاس‌های متفاوت و ساختارهایی که در سطوح منطقه‌ای تحت عناوینی مانند پروژه‌های بین‌المللی سازمان‌های مختلف مانند UNDP، GEF، UNESCO و از این قبیل ایجاد شده، بستر خوبی را برای بهره‌گیری از ساختارهای ایجاد شده فراهم کرده است. تجارب ذی‌نفعان در کارهای اجتماع محور و مشاغل خرد گاهی سبب تغییر معیشت و الگوی زندگی شده است که با توجه به تغییرات اقلیم و وقایع حدی مانند سیل و خشک سالی نیاز اساسی ذی نفعان است. اصول اولیه توجه به نیازهای ذی‌نفعان تحت عناوینی مانند نیازسنجی، مشارکت مردمی، همکاری نهادهای غیر دولتی و غیره بستر کار گروهی را برای حل مشکلات در محیط گفتمان ایجاد می کند. توجه به قابلیت‌ها یا پتانسیل سرزمین با توجه به سیمای آن بخش دیگری از اهداف مدیریت جامع در ایران است که ناکافی اما قابل تامل است. تجارب گذشته کسب شده توسط پروژه‌ها و نهادهایی که ذیل مدیریت جامع حوضه‌های آبخیز همکاری می‌کنند چراغ راه مدیریت جامع آرمانی است که به دنبال آن هستیم. تجارب بین‌المللی بخش مدیریت جامع حوضه‌های آبخیز باعث ورود فناوری‌های مدبرانه و تا حدودی تغییر در الگوی تفکر بخشی‌نگر به کل‌نگر شده است. توجه به مجموع اثر پذیری‌ها و اثرگذاری‌ها بر جوامع محلی و نهادها و تغییر این رفتارها بر محیط زیست و منابع طبیعی به همت بخش‌ها و دست اندرکارانی است که ذیل این بخش دارای مسئولیت هستند و وظیفه آگاه سازی و تغییر نوع مدیریت را بر عهده دارند. تشکیل ساختارهایی مانند توافقنامه تاسیس مرکز بین‌المللی مدیریت جامع حوضه آبخیز و منابع زیستی در ایران گام‌های موفقیت‌آمیز دیگری است که نیاز به مدیریت جامع را در میان آحاد مردم و نهادها پر رنگ‌تر می‌کند. آن چه که سبب عدم تحقق اهداف مدیریت جامع حوضه های آبخیز در ایران شده است علاوه بر مشکلات درون و برون سازمانی و گسستگی مدیریت جامع با مردم تعمیم ناپذیری یک الگوی موفق خارجی یا داخلی به سایر نقاط کشور است. هر کدام از حوضه‌های آبخیز کشور مانند اثر انگشت ویژگی‌‍های خاصی دارند که نوع مدیریت را از یکدیگر مجزا می کند. اما ابزار مدیریت با توجه به علوم روز و تجارب به دست آمده تقریباً یکسان است. به عنوان مثال حکم روایی در برابر مخاطرات طبیعی مانند سیل و خشکسالی سازوکار مشخصی دارد که گام‌های آن تعریف شده است. این ابزار در هر حوضه آبخیز قابل استفاده است اما نیازمند وزن دهی یا الویت‌بندی برخی اقدامات و ارجحیت یافتن آن‌هاست. متاسفانه روش به کارگیری در ایران غالباً یکنواخت و بدون توجه به ظرفیت هر منطقه بوده است. برای مثال تعمیم معیشت‌های جایگزین از یک تنوع با ثبات پیروی می‌کند و به بسیاری از نقاط پایلوت مدیریت جامع تعمیم داده شده است. عدم هماهنگی دستگاه‌های اجرایی منطقه‌ای، عدم توجه به نیازهای ذی‌نفعان و از همه مهمتر توانمندی نامناسب جوامع محلی با حرف و مشاغل مورد نیاز و عدم بازاریابی مناسب پایداری خوبی را توسط مدیریت جامع در بخش معیشت‌ها و حفاظت از منابع طبیعی ایجاد نکرده است. درک نادرست بخش‌های درون سازمانی از مدیریت جامع حوضه‌های آبخیز، نگاه تک بخشی و عدم توجه به بخش‌های دیگر (فرابخشی)، تضعیف برون سازمانی توسط نهادهای اجرایی ملی و منطقه‌ای و شکست بازاریابی نهایی در توانمندی جوامع و ناپایداری مشاغل خرد ایجاد شده، سه ضعف اساسی مدیریت جامع حوضه‌های آبخیز در حفاظت از منابع طبیعی، محیط زیست و توجه به نیاز جوامع انسانی است. چارچوب کنونی مدیریت جامع در ایران، کنوانسیون و ساختار دبیرخانه مدیریت جامع حوضه‌های آبخیز راهبرد خوبی را برای شروع مباحث مدیریت جامع ایجاد می‌کند. اهمیت نگاه فرابخشی توسط مسئولین از تک بعدی به چندگانه، مشکلات موجود در اثر موضع‌نگری، اهمیت و جای خالی مدیریت جامع را بیشتر نشان می‌دهد. مباحثی مانند مشارکت جمعی، توسعه همکاری‌ها میان دستگاه‌های اجرایی استانی، انتخاب پایلوت‌هایی به‌عنوان نمونه برای اجرای مدیریت جامع حوضه آبخیز اگرچه به اهداف ترسیم شده دست نیافته اما شروع خوبی را ایجاد کرده است. در زمینه مدیریت جامع حوضه‌های آبخیز پایش و ارزیابی انجام نمی‌شود و یا بسیار محدود است. مباحثی مانند ارزشیابی، ارزیابی و بررسی اثرات اقتصادی و اجتماعی بسیار کم رنگ و یا ناموجود است. پروژه‌هایی که اجرا می‌شوند به اثرات آن‌ها در قالب تاثیر بر سایر بخش‌ها توجه نمی‌شود. مباحث اقتصادی و یا ارزشیابی اقدامات وجود ندارد و یا محدود به پایلوت‌ها است. ساختار توانمندی برای پایش، ارزیابی و ارزشیابی برای اصلاح وضعیت موجود وجود ندارد. انسجام میان سازمان‌ها در اثر مناقشات میان سازمانی به شدت در حال کاهش و در برخی موارد حلقه ارتباطی میان دستگاه‌های اجرایی وجود ندارد. اثرات منفی طرح‌های گذشته بر حافظه تاریخی ذی‌نفعان و جوامع محلی میزان اعتماد برای افزایش مشارکت را کاهش داده است. ساختارهای ایجاد شده در بحث مدیریت جامع حوضه‌های آبخیز به شدت شکننده و با تغییر دست‌اندرکاران کلیدی از نظر قدرت اجتماعی و سیاسی چارچوب تشکیل یافته از بین می‌رود. جایگاه مدیریت جامع حوضه‌های آبخیز در سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری کشور از قدرت اجرایی قابل قبولی برخوردار نیست. ایجاد انسجام سازمانی میان دستگاه‌های اجرایی از توان یک بخش در یک سازمان خارج است و نمی‌توان با ساختار کنونی حکم روایی مطلوبی ایجاد کرد. میزان مشارکت جوامع محلی به دلیل بخشی‌نگری دست اندرکاران بسیار محدود است. تلاش‌های انجام شده توسط دبیرخانه مدیریت جامع حوضه‌های آبخیز قابل تقدیر است اما ساختار اجرایی آن برای سایر دستگاه‌‍ها الزام‌آور نیست. مباحث مربوط به مدیریت جامع حوضه‌های آبخیز در درون سازمان با شناخت کافی سایر مدیران درون سازمانی همراه نیست. الزامات مدیریت جامع حوضه‌ آبخیز در درون و برون سازمان جنبه قانونی ندارد و تصدی‌گری این بخش در سازمان جنگل‌ها از قدرت لازم برای اجرا برخوردار نیست. پیشنهادهایی برای ساماندهی به شرایط موجود مطرح است: الف: تشکیل کمیته مدیریت جامع حوضه‌های آبخیز توسط وزارتخانه‌های موجود ب: ساختار اجرایی و بودجه‌های جاری برای رسیدن به اهداف همتراز با یک وزارتخانه و ترکیب برخی وزارت‌خانه‌ها با یکدیگر ج: تصمیم‌سازی سایر وزارتخانه‌ها ذیل این کمیته برای جامع‌نگری اهداف متناسب با پتانسیل سرزمین و تشکیل دبیرخانه مدیریت جامع در هر وزارتخانه ذیل دبیرخانه مرکزی وزراتخانه‌ها د: تشکیل کمیته‌های استانی و اتخاذ تصمیمات استانداری‌ها با نظارت این کمیته برای حل یا کاهش تعارضات و مناقشات بین سازمانی