۷۳ درصد پوشش بیمه‌ای، اما با شکاف‌های جدی؛ چرا نظام چندلایه دوباره روی میز است؟

پایداری صندوق‌های بازنشستگی و بیمه‌های اجتماعی، بیش از هر چیز در گرو مجموعه‌ای از شاخص‌های بنیادین همچون حفظ و تقویت ضریب پشتیبانی، گسترش پوشش بیمه‌ای، جذب بیمه‌شدگان جدید و برقراری تعادل پایدار میان منابع و مصارف است؛ شاخص‌هایی که در ادبیات حکمرانی رفاه، ستون‌های اصلی ثبات مالی و بیمه‌ای نظام‌های تأمین اجتماعی به شمار می‌آیند. در این میان، «نظام چندلایه تأمین‌اجتماعی» به‌عنوان چارچوبی راهبردی و ریل سیاست‌گذاری در حوزه رفاه و بیمه‌های اجتماعی مطرح شده است؛ الگویی که می‌کوشد با تفکیک و سامان‌دهی کارکردهای امدادی، حمایتی و بیمه‌ای، هم عدالت در دسترسی به خدمات را تقویت کند و هم پایداری منابع صندوق‌های بیمه‌گر را تضمین سازد. اهمیت این رویکرد زمانی آشکارتر می‌شود که بدانیم پوشش بیمه اجتماعی در کشور حدود ۷۳ درصد برآورد می‌شود؛ رقمی که در عین گستردگی، همچنان از وجود شکاف‌های قابل توجه در چتر حمایتی حکایت دارد. از همین رو، اجرای نظام چندلایه تأمین‌اجتماعی می‌تواند با سامان‌دهی منابع، هدفمند کردن حمایت‌ها و توسعه دامنه بیمه‌پردازی، مسیر دستیابی به یک نظام رفاهی پایدار، فراگیر و متوازن را هموار کند.

هندسه پایدار رفاه
استقرار نظام تأمین‌اجتماعی جامع، یکپارچه، شفاف، کارآمد و چندلایه، سال‌هاست به‌عنوان یکی از مهم‌ترین الزامات حکمرانی رفاه در سیاست‌های کلان کشور مورد تأکید قرار گرفته؛ الگویی که هدف آن، ایجاد انسجام میان حمایت‌های اجتماعی و طراحی سازوکاری تخصصی و فرابخشی برای ساماندهی خدمات رفاهی، حمایتی و بیمه‌ای است. در همین چارچوب، آیین‌نامه اجرایی نظام چندلایه تأمین‌اجتماعی از سال ۱۳۹۲ از سوی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تدوین و در مسیر تصویب قرار گرفت تا لایه‌بندی خدمات در سه سطح «امدادی، حمایتی و بیمه‌ای» و همچنین سطح‌بندی پوشش‌ها در قالب «پایه، مازاد و مکمل» براساس آزمون وسع و استحقاق‌سنجی محقق شود؛ رویکردی که عدالت در دسترسی به خدمات اجتماعی را به‌عنوان غایت اصلی دنبال می‌کند. در این میان، پایداری مالی صندوق‌های بیمه‌ای به‌عنوان ستون فقرات نظام رفاه و بازنشستگی، اهمیتی بنیادین دارد. کارشناسان حوزه بیمه‌های اجتماعی، تعادل میان منابع و مصارف را مهم‌ترین معیار ثبات مالی صندوق‌ها می‌دانند؛ تعادلی که به‌واسطه متغیرهایی چون تعداد بیمه‌شدگان، نرخ حق‌بیمه، چگالی بیمه‌پردازی، حجم ذخایر و بازده سرمایه‌گذاری‌ها شکل می‌گیرد. «صمدالله فیروزی» مشاور مدیرعامل و مسئول دبیرخانه سیاست‌های کلی تأمین‌اجتماعی، در گفت‌وگو با آتیه‌نو با تأکید بر همین موضوع تصریح می‌کند که پایداری یا ثبات مالی، یکی از اصول پایه‌ای نظام‌های بازنشستگی است و تحقق آن، مستلزم برقراری توازن میان جریان ورودی و خروجی منابع بر مبنای محاسبات دقیق بیمه‌ای است. به گفته فیروزی، در سوی ورودی منابع، مؤلفه‌هایی همچون تعداد بیمه‌شدگان، نرخ و استمرار پرداخت حق‌بیمه، میزان ذخایر، تعهدات دولت و ایفای مسئولیت کارفرمایان قرار دارد و در سوی دیگر، تعداد مستمری‌بگیران، مدت بهره‌مندی از مزایا، شرایط احراز بازنشستگی و سطح پرداخت مستمری‌ها، جریان خروجی صندوق‌ها را تعریف می‌کند. او همچنین هشدار می‌دهد که برخی تصمیمات کلان و برنامه‌های تحمیلی خارج از اختیار سازمان‌های بیمه‌گر، گاه هزینه‌های سنگینی بر صندوق‌ها تحمیل می‌کند و تعادل مالی آن‌ها را برهم می‌زند. از همین منظر، اصلاحات سیستمی، نحوه تأمین مالی، سطح بلوغ طرح‌ها و انطباق قوانین با اصول بیمه‌ای، از الزامات انکارناپذیر پایداری نظام تأمین‌اجتماعی به شمار می‌رود.

صیانت مالی بیمه‌ها
بررسی متغیرهای اثرگذار بر نظام بیمه‌های اجتماعی نشان می‌دهد مجموعه‌ای از عوامل درونی و بیرونی، به‌طور هم‌زمان بر وضعیت مالی صندوق‌های بیمه‌گر اثر می‌گذارند. به بیان دیگر، هرگونه مداخله در سازوکار ورودی‌ها و خروجی‌های این صندوق‌ها می‌تواند به استحکام مالی یا بالعکس، به ناترازی در منابع و مصارف بینجامد. در چنین چارچوبی، مدیریت جریان‌های مالی و پرهیز از تصمیماتی که تعادل بیمه‌ای را برهم می‌زند، به یکی از الزامات بنیادین پایداری نظام تأمین‌اجتماعی تبدیل می‌شود. در شرایط کنونی، مهم‌ترین عامل قابل ‌تنظیم در میان مؤلفه‌های برون‌سازمانی که خارج از حوزه کنترل مستقیم صندوق‌های بیمه‌ای قرار دارد، بازپرداخت بدهی‌های دولت به سازمان‌های بیمه‌گر و جلوگیری از تصویب قوانین تحمیلی مغایر با اصول و محاسبات بیمه‌ای است. تجربه سال‌های گذشته نشان داده تحمیل تعهدات جدید بدون پیش‌بینی منابع پایدار، می‌تواند هزینه‌های سنگینی بر صندوق‌های بیمه‌ای وارد کند و تعادل مالی آن‌ها را با مخاطره مواجه سازد. از همین منظر، اجرای نظام تأمین‌اجتماعی چندلایه می‌تواند با هدفمند کردن حمایت‌ها و آزادسازی بخشی از منابع مالی که پیش‌تر در حوزه‌های حمایتی غیرهدفمند مصرف می‌شد، زمینه‌ای برای بازپرداخت بدهی‌های دولت فراهم آورد. در حوزه بیمه‌ای نیز چنین سازوکاری می‌تواند از بروز شوک‌های مالی ناگهانی در سازمان‌های بیمه‌گر جلوگیری کند و ثبات منابع را تقویت سازد.
با این همه، کارکرد نظام چندلایه تنها به ساماندهی منابع مالی صندوق‌ها محدود نمی‌شود. این الگو، ظرفیتی گسترده برای گسترش پوشش‌های حمایتی در سطح جامعه نیز فراهم می‌کند؛ به‌گونه‌ای که فراتر از صندوق‌های بیمه‌ای و بازنشستگی، امکان پوشش شاغلان، شهروندان فاقد شغل و افراد ناتوان را در قالب خدمات درمانی و مستمری فراهم می‌آورد. «سند نظام تأمین‌اجتماعی چندلایه کشور» که در اردیبهشت ۱۳۹۶ و پس از سه سال بررسی کارشناسی منتشر شد، با تمرکز بر توانمندسازی اقشار کم‌درآمد، مصون‌سازی صندوق‌های بازنشستگی از افزایش بار مالی و اولویت‌بندی خدمات بهداشتی و درمانی، چارچوب چنین الگویی را تبیین کرد. این سند بر پایه ماده ۲۷ قانون برنامه پنجم پیشرفت، با پیش‌بینی سه لایه «مساعدت‌های اجتماعی»، «بیمه‌های پایه» و «بیمه‌های مکمل»، مسیر استقرار نظام تأمین‌اجتماعی چندلایه را برای دولت ترسیم می‌کند.
به باور صمدالله فیروزی، اکنون که نظام چندلایه به‌عنوان یکی از راهکارهای عبور از چالش‌های نظام بیمه‌ای و بازنشستگی مورد پذیرش سیاست‌گذاران و صاحب‌نظران قرار گرفته، ضروری است ابعاد و کارکردهای آن در سطح جامعه تبیین شود. در این میان، مرزبندی دقیق لایه‌ها، سطح‌بندی خدمات بیمه‌ای و بازنشستگی، تعیین متولیان و تمرکز در سیاست‌گذاری‌ها از الزامات اساسی برای تحقق کامل این الگوی رفاهی به شمار می‌رود.

چالش‌های نظری و ساختاری
کارشناسان حوزه بیمه‌های اجتماعی بر این باورند که کامیابی یک نظام تأمین‌اجتماعی، در گرو شکل‌گیری مجموعه‌ای از پیش‌شرط‌های اساسی است؛ از جمله تدوین نظریه‌ای متناسب با واقعیت‌های اجتماعی، طراحی سیاست‌های مبتنی بر داده و دانش، ایجاد ساختارهای کارآمد و شناسایی و اصلاح ناکارآمدی‌های موجود. در چنین چارچوبی، نظام رفاهی زمانی می‌تواند به ثبات و اثربخشی دست یابد که میان مبانی نظری، سیاست‌گذاری‌ها و ساختارهای اجرایی آن نوعی انسجام و هم‌راستایی برقرار باشد. فیروزی با اشاره به مسیر شکل‌گیری و اجرای نظام چندلایه تأمین‌اجتماعی، چالش‌های پیش روی این الگو را در چهار دسته اصلی طبقه‌بندی می‌کند: چالش‌های نظری، سیاست‌گذاری، ساختاری و ناکارآمدی‌های اجرایی. به گفته او، آشفتگی در مبانی نظری، سیاست‌گذاری‌های غیرعلمی و آرمان‌گرایانه، تناقض در تصمیمات کلان و نیز غلبه ملاحظات سیاسی بر فرآیندهای کارشناسی، از جمله مشکلاتی است که در سطح سیاست‌گذاری مشاهده می‌شود. در سطح ساختاری نیز تمرکزگرایی، فقدان نظام تنظیم‌گری مؤثر، شکل‌گیری ساختارهای موازی و نبود شفافیت و پاسخگویی در برخی دستگاه‌ها، از جمله موانعی است که کارآمدی نظام تأمین‌اجتماعی را تحت تأثیر قرار می‌دهد. افزون بر این، ناکارآمدی بازار کار ناشی از تعارض منافع، ضعف نظام اطلاعاتی و برخی کاستی‌های اقتصادی نیز از جمله عواملی است که بر عملکرد این حوزه سایه می‌افکند و ضرورت اصلاحات عمیق در سازوکارهای سیاست‌گذاری و اجرایی را دوچندان می‌سازد.

لایه‌بندی خدمات اجتماعی
در سیاست‌های کلی تأمین‌اجتماعی، اهمیت نظام چندلایه با تأکید بر لایه‌بندی امور امدادی، حمایتی و بیمه‌ای و همچنین سطح‌بندی خدمات براساس وسع و استحقاق افراد جامعه مورد توجه قرار گرفته است. در این الگو، شهروندان متناسب با شرایط اقتصادی و اجتماعی خود در یکی از لایه‌های سه‌گانه قرار می‌گیرند و از خدمات متناسب با آن بهره‌مند می‌شوند؛ رویکردی که هدف آن، توزیع عادلانه حمایت‌های اجتماعی و جلوگیری از اتلاف منابع است. در چارچوب این نظام، امور امدادی با اتکا به منابع بیمه‌ای، مشارکت‌های مردمی و مساعدت‌های دولتی دنبال می‌شود. در لایه حمایتی نیز تمرکز اصلی بر کاهش فقر، مقابله با آسیب‌های اجتماعی و تضمین حداقل سطح خدمات برای اقشار آسیب‌پذیر است که از محل منابع عمومی و دولتی تأمین می‌شود. در نهایت، لایه بیمه پایه با تکیه بر حق‌بیمه‌های پرداختی بیمه‌شدگان، کارفرمایان و دولت، پوشش بیمه‌ای متناسب با شرایط شغلی و اقتصادی افراد را فراهم می‌آورد.  غلامحسین عابدی‌روش، کارشناس بیمه‌های اجتماعی، معتقد است نظام چندلایه باید در تمامی گروه‌های اجتماعی جاری باشد تا چارچوبی یکپارچه از بیمه‌های اجتماعی شکل گیرد.