سیاستهای کلی تأمین اجتماعی، فقرزایی را هدف قرار داده است
۱۴۰۱/۰۲/۰۴ | ۰۹:۳۲کد خبر: 39527
به گزارش آتیه آنلاین، «علی حیدری» عضو و نایبرئیس هیأتمدیره سازمان تأمیناجتماعی که سرپرستی کارگروه تدوین پیشنویس سیاستهای کلی تأمیناجتماعی در دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام را برعهده داشته، سیاستهای ابلاغی را دارای ضمانت اجرایی قوی دانسته و امیدوار است که این سیاستها در حوزه تأمیناجتماعی، منشاء آثار و برکاتی اساسی باشند.
در این گفتوگو، کوشیدیم در کنار موشکافی دلایل و ریشههای اصلی برخی بحرانهای جدی حوزه تأمیناجتماعی، مهمترین دستاوردها و نتایج اجرای سیاستهای کلی تأمیناجتماعی را بررسی کنیم.
سیاستهای کلی تأمیناجتماعی در همین مدت کوتاهی که از ابلاغ این سیاستها میگذرد، از سوی بسیاری از کارشناسان و مسئولان مرتبط با این حوزه، اصولی جامع و راهگشا برای مقابله با چالشهای اساسی این حوزه معرفی شدهاند، اما چه تضمینی وجود دارد که این سیاستها هم به سرنوشت بسیاری از اسناد بالادستی دیگر و قوانین و مقررات قبلی مانند قانون ساختار جامع رفاه و تأمیناجتماعی که در سال ۱۳۸۳ تصویب شد، دچار نشود؟
همانطور که اشاره کردید در حوزه رفاه و تأمیناجتماعی، پیش از این هم قوانینی داشتیم که در زمان تصویب آنها، امیدوار بودیم این قوانین بتوانند مسائل و مشکلات این حوزه را برطرف کنند و موجب ارتقای کارآمدی، توانمندی و جامعیّت نظام تأمیناجتماعی کشور شوند از جمله قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمیناجتماعی در سال ۸۳، ماده ۵۷ قانون احکام دائمی برنامههای توسعه، ماده ۸۱ قانون برنامه ششم و... و. ضمانت اجرایی سیاستهای کلی از این جهت بالاتر و قویتر از قوانین عادی و اسناد بالادستی است که اولاً قوانین و مقررات عادی و همچنین اسناد بالادستی را مجلس تصویب میکند و بعدها وقتی قانونی مغایر با حکم قبلی بررسی میشود.
گاهی توجیه قوه مقننه و نمایندگان این است که چون قانون قبلی مصوب قوه مقننه بوده، این قوه میتواند هر زمان لازم دید آن را تغییر دهد؛ اما از چند سال پیش سازوکاری در مجمع تشخیص مصلحت نظام تحت عنوان "هیأتعالی نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی نظام" ایجاد شده که وظیفه نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی نظام و نظارت بر انطباق و عدم مغایرت مصوبات مجلس با این سیاستها، به استناد بند ۲ و ذیل اصل ۱۱۰ قانون اساسی توسط مقام رهبری به این هیأت تفویض شده و مجلس موظف است در طول مراحل تصویب یک مصوبه، مواردی را که از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام به عنوان «مغایرت» و «عدم انطباق» مصوبه با سیاستهای کلی نظام اعلام میشود، اصلاح کند.
در نهایت اگر در مصوبه نهایی مجلس، مغایرت و عدم انطباق باقی ماند، شورای نگهبان مطابق اختیارات و وظایف خویش بر اساس نظر مجمع تشخیص مصلحت اعمال نظر میکند. این یک ضمانت اجرایی بسیار قوی است و از این پس، هر قانونی که احکام سیاستهای کلی تأمین اجتماعی در آن رعایت نشده باشد؛ میتواند از سوی هیأتعالی نظارت مجمع، مورد ایراد قرار بگیرد.
دومین ضمانت اجرایی که وجود دارد این است که در قوانین قبلی، مانند قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمیناجتماعی استثناهای متعددی در برابر احکام کلی وجود داشت اما در سیاستهای کلی هیچ استثنایی نداریم و فقط در مورد تجمیع اطلاعات، توصیه و تکلیف شده که در مورد اطلاعات افراد نیروهای مسلح، ملاحظات امنیتی رعایت شود و این هم یک ضمانت اجرایی، جدیتری است.
سومین ضمانت اجرایی هم این است که مخاطب و مسئول اجرا و رعایت سیاستهای کلی، همه قوا هستند. در قوانین عادی، ممکن است مثلاً در دیوان عدالت اداری، یک قاضی بتواند تصمیمی مغایر با آن قانون اتخاذ کند اما سیاستهای کلی به سران سه قوه و همینطور به رئیس مجمع ابلاغ میشود؛ یعنی قوه قضائیه هم باید به سمتی حرکت کند که احکام مغایر با این سیاستها را ندهد.
این سه مورد که عرض شد، به نظر میرسد که میتواند ضمانت اجرایی بسیار قوی برای سیاستهای کلی باشد؛ ضمن اینکه با توجه به تلاشی که در وزارت تعاون، کار و رفاه به عنوان متولی اصلی اجرای این سیاستها در قوه مجریه و زیرمجموعههای این وزارتخانه از جمله سازمان تأمیناجتماعی آغاز شده و سازمان تأمیناجتماعی هم بهعنوان یکی از مهمترین سازمانهای حوزه کلان تأمیناجتماعی کشور برای همکاری همهجانبه در طراحی برنامه اجرایی این سیاستها اعلام آمادگی کرده است، اگر با همین سرعتی که کار شروع شده بتواند تداوم پیدا کند؛ این سیاستها در حوزه تأمیناجتماعی، منشاء آثار و برکاتی اساسی خواهد بود.
با توضیحاتی که دادید، امیدواریها افزایش مییابد که از این پس قوانین در تضاد با محاسبات بیمهای و مغایر سیاستهای کلی تصویب نشود؛ ولی ما قوانین زیادی داریم که آسیبهای زیادی در سنوات گذشته وارد کردهاند و بعضاً تاثیرات زیانبار آنها هم ادامه دارد. آیا میتوان امیدوار بود که متأثر از این سیاستها، قوانین در تضاد با محاسبات بیمهای هم اصلاح و بازنگری شوند؟
بله در بند چهار سیاستهای کلی بر اصلاح قوانین و ساختارها و تشکیلات سازمانها و صندوقهای بیمهگر اجتماعی تأکید شده و طبق این حکم باید قوانینی که در سالهای گذشته بار مالی پیشبینی نشده و برخلاف اصول محاسبات بیمهای برای صندوقها اصلاح کردهاند، بازنگری و اصلاح شوند؛ اما طبیعی است که این اصلاحات باید بهصورت تدریجی و با رعایت قاعده عدالت و احترام به حقوق بیننسلی انجام شود.
راه منطقی و تجربه جهانی مورد تأیید در زمینه اصلاحات در نظامهای بازنشستگی این است که اصلاحات باید تدریجی و با احترام به حقوق مکتسبه افراد انجام شود. پیش از اینکه اصلاحات متناظر با سیاستهای کلی آغاز شود، یکی از الزاماتی که در بحث سیاستهای کلی مورد توجه قرار گرفته، بحث "گفتمانسازی" است که قرار است حوزه فرهنگی و اجتماعی کشور و رسانه ملی انجام دهد تا همراهی و همدلی عمومی با فرایند اصلاحات را افزایش دهد. مردم و مخاطبان باید این اطمنیان را داشته باشند که در فرایند اصلاح احتمالی قوانین، تبعیض ایجاد نخواهد شد و حقوق افراد رعایت میشود.
شما بهعنوان عضو و نائب رئیس هیأتمدیره سازمان تأمیناجتماعی یعنی سازمانی که مهمترین سازمان فعال در حوزه بیمه اجتماعی و بازنشستگی کشور است و کسی که سالها در این حوزه، فعالیت و تجربه دارید و چالشها و مشکلات این حوزه را میشناسید، فکر میکنید که مهمترین دستاورد این سیاستها برای سازمان تأمیناجتماعی چه خواهد بود؟
من ترجیح میدهم به دو نکته به عنوان دستاوردهای مهم این سیاستها برای سازمان تأمیناجتماعی اشاره کنم. مورد اول تأکید این سیاستها بر طراحی و استقرار "نظام چندلایه و چندسطحی" تأمیناجتماعی است. البته باید توضیح دهم منظور از "تأمیناجتماعی" در اینجا، مفهوم کلان آن است نه کاری که سازمان تأمیناجتماعی بهعنوان یک سازمان بیمه اجتماعی انجام میدهد. حوزه کلان تأمیناجتماعی مشتمل بر سه لایه کاملاً جداگانه و در عین حال مرتبط و همافزا یعنی "امداد"، "حمایت" و "بیمه" است. در نظام چندلایه کاملاً مشخص خواهد بود که منابع هر لایه، چگونه و از چه محلی تأمین میشود و دولت در هر لایه چه نقشی خواهد داشت.
چند سطحی بودن هم به این معناست که مثلاً در لایه بیمهای این نظام؛ سطوح بیمه پایه، مازاد و مکمل وجود خواهد داشت که مفاد بند یک و بند پنج سیاستهای ابراغی دقیقاً مشخص میکند که در هر لایه افراد تحت پوشش چه کسانی هستند و منابع مالی را چه کسی باید بدهد و دولت چه نقشی دارد. یکی از دغدغههایی که سالهاست در سطح جهانی در حوزه تأمیناجتماعی مطرح است همین نظام چندلایه و چندسطحی است که در حوزه بیمهای در کشورهای موفق دراین عرصه، در سطح بیمه پایه از منابع عمومی و مالیات کمک گرفته میشود تا همه اقشار جامعه، تحت پوشش بیمه پایه قرار گیرند و در سطوح بالاتر، مشارکت افراد در تأمین منابع افزایش مییابد.
دومین فراز مهم این سیاستها، بند نُه سیاستهای ابلاغی است که داشتن پیوست تأمیناجتماعی را برای همه طرحها و برنامههای کلان کشور الزامی کرده است. واقعیت این است که ما در چند دهه گذشته به نوعی رفتار کردهایم که ناخواسته به فقر و آسیب اصالت دادهایم یعنی اجازه دادهایم طرحها و برنامههایی در کشور شکل بگیرد و اجرا شود که در اثر این طرحها و برنامهها؛ بعضاً معیشت، اشتغال و توان مالی گروههایی از مردم دچار مخاطره شده و بعد به نظام حمایتی تکلیف کردهایم از فقرا و آسیبدیدگان این طرحها و برنامهها حمایت کند.
یعنی در واقع آبشخورها و سرمنشاءهای فقر و کارخانههای فقرزایی را رها می کردیم و تلاش میداشتیم تا از منابع عمومی یا حتی از اموال صندوقها برای حمایت از اقشار فقیر و آسیب دیده استفاده کنیم. بسیاری از هزینههایی که در این سالها به صندوقهای بازنشستگی تحمیل شد و صندوقها را به وضعیت نابسامان فعلی رساند، از همین ناحیه و متأثر از همین شیوه تفکر، برنامهریزی، مدیریت و اجرا در سطح کلان بوده است.
بند نُه سیاستهای ابلاغی مانع از استمرار چنین رویکردی خواهد شد و اگر قرار باشد طرح و برنامه کلانی به سبب مصلحتهایی اجرا شود که به منافع برخی اقشار آسیب برساند، از ابتدا باید یک پیوست تأمیناجتماعی برای این طرح تهیه شود که نحوه جبران آسیبهای وارده به مردم و به صندوقها و سایر اجزای نظام تأمیناجتماعی را مشخص کند. یک مثال عینی این است که وقتی قرار است در منطقهای سدی ساخته شود در کنار ۱۰۰ روستای پاییندست سد که از منافع آن بهرهمند میشوند، چند روستا هم زیر آب میروند و معیشت و زندگی ساکنان این روستاها به مخاطره میافتد. الزام به داشتن پیوست تأمیناجتماعی، به این معناست که باید برای ساکنان روستاهای بالادست سد و جبران هزینهای که مردم این روستاها و نظامهای حمایتی و بیمهای متکفل این افراد، متقبل خواهند شد، برنامهای مطمئن وجود داشته باشد. این بند به نظر من، یکی از فرازهای مهم این سیاستهاست که ضمانت اجرای این سیاستها را تقویت میکند و اجازه نمیدهد تصمیماتی گرفته شود که معیشت مردم و توانمندی دستگاهها و نهادهای متکفل حمایت از مردم را دچار مخاطره کند.
برخی مفاهیم این سند مانند محاسبات بیمهای، تعهدات بیننسلی، نظام چندلایه ممکن است برای بسیاری از سیاستگزاران و مدیران چندان مأنوس و مفهوم نباشند. از طرفی میدانیم که طراحی و تدوین این سند، فرایندی چند ساله بوده که در این مدت، مطالعات، تحقیقات و بررسیهای متنوعی وجود دارد و اسناد بسیاری تولید شده که به نوعی پشتیبان این سند هستند. آیا در کنار این سند، اسناد پشتیبان آن هم در اختیار قانونگذاران؛ برنامهریزان و سیاستگذاران قرار خواهد گرفت؟
فرآیند تدوین سیاستها حدود ۵ سال طول کشیده است. سال ۹۵ ایده اولیه ابلاغ شد. در این مدت کارگروه تدوین سیاستهای کلی در دبیرخانه مجمع تشخیص که من مسئولیتش را به عهده داشتم یک سری مطالعات زمینهای و مطالعات پشتیبان انجام داده است. ضمن اینکه در دبیرخانه مجمع، الزامات تحقق این سیاستها و شاخصهای مربوط به تحقق این سیاستها را هم تعیین کردهایم.
مثلا یک کلیدواژهای برای این سند طراحی شده که حاوی حدود ۶۴ اصطلاح یا مفهوم بهکار رفته در سند است که در این کلیدواژه، برای هر یک از این مفاهیم، تعاریفی دقیق، جامع و مانع ارائه شده است. این واژهنامه تهیه شده و توسط مجمع تشخیص به عنوان سند پیوست این سیاستها منتشر خواهد شد. طبیعتاً مستحضرید که سند سیاست کلی باید موجز، مختصر و معین باشد و این امکان وجود نداشت که در سند اصلی هر مفهوم یا هر واژهای به شکل کامل، تشریح و تبیین شود و طبیعی است که در زمان تدوین برنامه اجرایی این سند و قوانین مورد نیاز برای اجرای آن، باید به اسناد پشتیبان سند هم مراجعه شود.
یک بدفهمی تاریخی همیشه وجود داشته که هر زمان واژه "تأمیناجتماعی" در سند یا قانونی استفاده شده، این واژه خواسته یا ناخواسته "سازمان تامیناجتماعی" فعلی و موجود را که یک سازمان بیمه اجتماعی و یک صندوق بازنشستگی است، تداعی کرده است. به طور مشخص آیا این سیاستها، سیاستهای کلی مربوط به "سازمان تأمیناجتماعی" است یا حوزه کلانتری را در برمیگیرد؟
در کل در تقسیم کار و تعریف وظایف در دولتها و حاکمیتها، ما چند قلمرو داریم مثل قلمرو اقتصاد، قلمرو امنیت و در کنار اینها یک قلمرو داریم به نام قلمرو رفاه اجتماعی که شامل حوزههای مسکن، اشتغال، آموزش و پرورش، بهداشت، درمان و سلامت و تأمیناجتماعی است.
حوزه تأمیناجتماعی هم شامل حوزه امدادی، حمایتی و بیمهای است. در خود حوزه بیمهای، بخشهای جداگانه بیمه درمان و بیمه اجتماعی یا بازنشستگی را داریم. اطلاع دارید که در حال حاضر در کشور ما ۲۱ سازمان و صندوق بیمهگر داریم که یکی از آنها و در عمل بزرگترین و مهمترین آنها "سازمان تأمیناجتماعی" است. نام این سازمان هم قبلاً بیمه¬های اجتماعی بوده که بعدها در دورهای به تأمیناجتماعی تغییر یافته است. این سیاستها مربوط به کل حوزه تأمیناجتماعی شامل سه شاخه امدادی، حمایتی و بیمهای است.
سایر حوزههای قلمرو رفاه هم البته سیاستهای کلی خاص خود را دارند که پیش از این سیاستهای کلی برخی از این حوزهها مانند حوزه سلامت، حوزه آموزش، حوزه اشتغال و حوزه مسکن ابلاغ شده است. البته باید توجه داشت که این تعاریف و دستهبندیها به این معنا نیست که این قلمروها و حوزههای زیرمجموعه آنها هیچ پیوند و ارتباطی با یکدیگر ندارند. مثلا اگر دقت کرده باشید در سند ابلاغی سیاستهای کلی تأمین اجتماعی به آزمون وسع و استحقاق اشاره شده که در زمره مأموریتها و مسئولیتهای وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی است و در سایر حوزههای قلمرو رفاه مانند حوزه مسکن و سلامت، هر زمان نیازسنجی و اولویتیابی مدنظر باشد، از اطلاعات و ظرفیتهای وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی استفاده میکنند.
بهطور مثال بیمه سلامت موظف است همه افرادی را که دچار فقر هستند، به هزینه دولت بیمه کند. ملاک تشخیص اولویت و نیاز، آزمون وسع و استحقاق خواهد بود که وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برمبنای پایگاه اطلاعاتی طراحی شده در این وزارتخانه؛ متولی آن است یا مثلاً برای اعطای تسهیلات مسکن اجتماعی وزارت مسکن، از اطلاعات این پایگاه اطلاعاتی برای شناسایی افراد نیازمند حمایت دولتی، استفاده کرده و میکند.
همانطور که خودتان اشاره کردید نظام چندسطحی بیمههای اجتماعی در سیاستهای ابلاغی، یکی از مهمترین کلیدواژههاست. بیمه تکمیلی را تاکنون فقط در قالب بیمه تکمیلی درمان میشناختیم. این بیمه تکمیلی و مازادی که اینجا از آن نام برده شده، مشخصاً به چه معناست؟
اگرچه قانون بیمه درمانی همگانی که سال ۷۳ تصویب شده و سایر قوانین بالادستی حوزه سلامت و همچنین برنامههای توسعه، بر سطحبندی خدمات درمانی تاکید دارند اما در کشور هنوز سطح بندی خدمات درمانی نداریم و خدمات مشمول سطح پایه و خدمات سطوح بالاتر اصلاً مشخص نیست؛ بهطوریکه در حال حاضر خیلی از خدمات سطح پایه را شرکتهای بیمه تجاری در قالب بیمه تکمیلی میفروشند.
در حوزه بیمه اجتماعی و بازنشستگی در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی که سال ۸۳ تصویب شد، به سطحبندی خدمات بیمه اجتماعی اشاره میکند، ولی در آن زمان ادبیات نظام چندلایه به این معنا که الان هست، وجود نداشت. در حال حاضر چون سطحبندی مشخصی نداریم، بعضی صندوقهای بازنشستگی، تا چند برابر حداکثر دستمزد، مستمری پرداخت میکنند.
چون به موجب قوانین موجود، دولت مشارکتی در قالب یک درصد مشخص در پرداخت حق بیمه افراد دارد که مثلا در سازمان تامین اجتماعی، سه درصد دستمزد است، طبیعتاً کسی که دستمزد بالاتری دارد و به تبع آن در دوران بازنشستگی، مستمری بیشتری میگیرد، بیشتر از این منابع دولتی بهرهمند میشود. به تعبیری مشارکت یا یارانه پرداختی دولت در تأمین و پرداخت این مستمریهای بالا به برخی افراد، خیلی زیادتر از مبلغی است که مثلاً دولت در پرداخت حق بیمه و پرداخت مستمری یک روستایی یا یک کارگر حداقل دستمزدبگیر مشارکت دارد.
در نظام چندلایه و چندسطحی در تجارب موفق دنیا، هر چقدر در این سطح بندی به سمت بالا حرکت کنیم، مشارکت فرد یا کارفرما بیشتر و درصد مشارکت دولت کاهش مییابد. وقتی اینجا سطحبندی میکنید، طبیعتاً مشارکت دولت به ازای هر فرد مشخص است و هر چه به سمت سطوح بالاتر میرویم، مشارکت دولت کمتر میشود. اگر این نظام چندسطحی رعایت و پیاده شود، طبیعتاً منابع محدود دولت که فعلاً سهم افراد دارا و با درآمدهای بالاتر از این منابع بالاتر است، هرچه بیشتر به سمت افرادی که درآمدهای پایینتر دارند، سوق مییابد. نظام چندسطحی که در سیاستهای ابلاغی بر آن تأکید شده، ابزاری برای تحقق جامعیت خدمات است. با تعریف سطح پایه بیمه اجتماعی، دولت متعهد میشود این سطح از خدمات را برای آحاد جامعه و از محل منابع عمومی و مشارکت مردم برحسب توانمندی و وسع آنان تضمین کند و در عین حال اگر کسی علاقمند بود از سطوح بالاتر استفاده کند می تواند با مشارکت مالی بالاتر خود از سطوح تکمیلی و مازاد بیمه اجتماعی استفاده کند.
در سیاستهای ابلاغی بر رفع تبعیض و دسترسی عادلانه آحاد جامعه به خدمات تأکید شده است؛ ولی با توضیحاتی که درباره سطحبندی خدمات دادید، به نظر میرسد مبنای نظام سطحبندی این است که هرکه بیشتر دارد و مشارکت بیشتری میتواند داشته باشد، از خدمات کاملتری میتواند استفاده کند. آیا این در تضاد با اصل عدالت و دسترسی عادلانه به خدمات نیست؟
وضع موجود بسیار فاجعهبارتر است و تبعیض و تفاوت در بهرهمندی از منابع با شدت بیشتری وجود دارد. مثلاً اگر قیمت بنزین را واقعی کرده باشید، کسی که دو ماشین داشته باشد، دو بار مالیات برمصرف بنزین پرداخت میکند و این منابع را میتوانیم برای حمایت مؤثرتر از افراد نیازمند حمایت، هزینه کنیم. در نظام سطحبندی بیمه اجتماعی، در لایههای بالا یک فرد میتواند دو بیمه بخرد و حق بیمه بیشتری پرداخت کند و مستمری بیشتری دریافت کند.
این تبعیض نیست، این ماحصل تلاش خود فرد است. اینکه افراد مبتنی بر منابع عمومی و دولتی از مزایای بهتر و بیشتر، استفاده کنند این خیلی به بیعدالتی نزدیکتر است. البته ما در کشور فعلا چه در بخش بیمه درمان و چه در بخش بیمه اجتماعی همانطور که قبلاً گفتم، سطح پایه را تعریف نکردهایم و طبق تجارب جهانی، این سطح پایه باید با استانداردها و نیازهای یک زندگی عادی تطابق داشته باشد یعنی در سطح بیمه پایه، مستمری تعریف شده باید حداقلهای زندگی را در همه بخشها تأمین و همه نیازهای یک خانوار را پاسخ گوید.
در حال حاضر چون این سطح پایه تعریف نشده و چون منابع عمومی به درستی و برمبنای قاعده عدالت، هزینه نمیشود، حداقل دستمزد و به تبع آن حداقل مستمری نمی تواند همه هزینههای یک زندگی ساده را تأمین کند در حالی که با سطحبندی خدمات، افرادی که می خواهند دریافتی بیشتری در زمان بازنشستگی داشته باشند، پرداختیهای بیشتری هم بدون استفاده از منابع عمومی خواهند داشت و منابع حاصل از این مشارکت، صرف ارائه خدمات مناسبتر به افراد سطوح پایینتر خواهد شد و یک انتقال قشری انجام خواهد شد.
در تجارب موفق دنیا، دولتها و حاکمیتها یک سطح حداقل معیشت که معمولاً بهعنوان "خط فقر" شناخته میشود، تعریف میکنند و آن را برای همه تضمین میکنند. یعنی اگر خط فقر ۱۰۰ واحد در نظر گرفته شود، فردی که درآمد ماهانه او ۵۰ واحد است، دولت از منابع عمومی، ۵۰ واحد به او پرداخت میکند تا درآمد ماهانه او به ۱۰۰ واحد برسد و حداقل دستمزد فرد شاغل یا حداقل مبنای کسر حق بیمه، بالاتر از این رقم قرار میگیرد. مشکل ما این است که چون این زیرساخت را نداریم، حداقل دستمزد عموماً در همه سالها پایینتر از خط فقر قرار گرفته است.
در حال بارگذاری...
